狗仔卡
发表于 2025-10-23 01:12 PM
文/么思齐
编辑/漆菲
2025年9月22日，纪念联合国成立80周年高级别会议在纽约联合国总部举行。
10月24日，联合国迎来成立80周年纪念日。80年来，联合国走过了一条不平凡的道路，但当初那份承诺和平、进步与尊严的《联合国宪章》仍在全球政治、经济与社会生活中投下深远的影子。
联合国诞生于二战的特殊历史背景下，当时世界的核心愿景是避免战争。80年来，世界不再有全球性战争，联合国的使命也逐步演变为应对错综复杂的区域冲突和新的全球性挑战。
当前大国博弈加深，保护主义和民族主义抬头，贸易摩擦加剧、地区冲突难抑，动摇到国际合作的根基。由于美国大幅削减预算，联合国亦遭遇一系列财政危机和结构性问题，使得改革迫在眉睫，改革路径却颇为复杂。
各方都在重新思考：联合国的意义是什么？这样的诘问有些是出于质疑，有些是出于反思。与之形成对照的，是联合国大会会场外那个名为“时光长廊”的展区，陈列着从1945年签署《联合国宪章》到冷战结束的历史瞬间——象征最初的理想，却也夹杂现实焦虑。80年过去，联合国能否凝聚新的共识？
联合国难民署全球发言人马修·索尔特马什（Matthew Saltmarsh）向《凤凰周刊》回应说，“当前国际环境下，联合国及其机构绝对不可或缺。它在凝聚各国政治共识、推动和平进程方面具有不可替代的作用，尽管近年成效不尽如人意，但这恰恰说明应加强而非削弱其功能。”
功能性早已发生转变
联合国的成立源于国际社会对于两次世界大战的集体反思与警醒，而今天这个曾经维护全球和平的标杆，不仅功能性发生了转变，也成了各国利益纠葛的缩影。
回顾联合国80年来的成果时，澳大利亚麦考瑞大学学者乔纳森·西蒙斯（Jonathan Symons）如此总结：“联合国在几大领域成就斐然，分别是维和行动与冲突调解、国际法与人权体系构建、推动全球发展及人道主义援助。”
但今天的联合国，使命已显著转变。联合国秘书长古特雷斯指出，“联合国已从冷战时期主要聚焦国际安全，转向更加重视“全球南方”国家的发展诉求与人权保护挑战。”
北京外国语大学区域与全球治理高等研究院院长刘铁娃向《凤凰周刊》总结道，过去80年来，国际环境经历了显著变化，联合国自二战后起主要关注和平与安全问题，但随着时间推移，其关注点不断扩展至全球发展、人权保护以及传统和非传统安全等领域的挑战。
据她观察，近年来，联合国进行了一系列重大调整，例如古特雷斯推动的“联合国80周年倡议（UN80 Initiative）”改革。“可以说，联合国的关注点已从冷战期间的东西方意识形态对抗，逐渐转向协助‘全球南方’国家在发展领域取得根本性突破。”
联合国秘书长古特雷斯在第80届联合国大会上发表讲话。
眼下的联合国正面临二战结束以来最大的财务危机。截至2025年5月，会员国仅支付了年度37亿美元正常预算中的18亿美元，加上积欠的金额，未缴总额接近24亿美元。导致联合国维持日常核心职能（经济与社会发展、人权保障等）的资金出现巨大缺口。其中，维和预算的缺口高达27亿美元。
资金枯竭直接威胁到人道主义项目的持续：莫桑比克等地的数十万流离失所者失去基本保障；塔吉克斯坦的艾滋病防治项目濒临中止；苏丹的上百万儿童被迫失学；刚果（金）的性别暴力项目被迫暂停；海地的霍乱防控体系处于崩溃边缘；乌克兰的人道帮助举步维艰。
流离失所的刚果儿童正在接受急性营养不良筛查。
联合国不得不削减项目开支、冻结招聘乃至裁员。自2019年7月以来，联合国五次动用其储备账户，并在2024年创纪录地借款6.07亿美元。
为降低运营成本并提高效率，联合国更将部分关键机构迁往非洲，尤其是肯尼亚首都内罗毕。自2023年起，联合国人口基金、联合国妇女署、联合国儿童基金会和联合国项目服务办公室已将其部分办公室迁至内罗毕。预计到2026年，更多机构将完成迁移。
此外，联合国人权事务高级专员办公室也考虑将部分职能转移至区域办公室，以应对6000万美元的预算缺口。联合国难民署计划在2026年削减近20%的支出，关闭南非比勒陀利亚的办公室，并将运营整合至其他区域办公室。
“如今的资金削减恰恰发生在全球需求不断增加的时候。全球流离失所人数从十年前的约6400万激增至如今约1.22亿，难民署的资金水平却回落至2015年水平。”索尔特马什告诉《凤凰周刊》，这导致难民署被迫大幅缩减行动规模。“预计今年将有约1100万至1200万的难民无法获得必要援助，具体影响包括：大量难民无法完成身份登记、住房和庇护所修缮被迫削减、严寒地区的难民将面临过冬困境、年轻难民失去上学机会。”
迎来史上最大裁员潮
与此同时，各部门也迎来裁员潮——例如国际移民组织已削减涉及6000名员工的预算；人道主义事务协调厅计划裁员五分之一；亚洲及太平洋经济社会委员会被迫关闭办事处三个月，暂停差旅与招聘。
来自联合国的内部文件显示，秘书处计划将37亿美元的常规预算削减约20%，并裁员约6900人，占员工总数的20%。这些措施计划于2026年正式开启，这势必会让许多员工忽然失业，留任者不得不在严苛的环境中承担更多工作。
一位最近被裁的员工在社交媒体“Reddit”上分享了自己的经历：“由于美国国际开发署被关闭，我失去了在联合国的工作。我正在努力寻找下一个时机。但很糟糕，我是在买完新房两天后被告知合同即将结束，而（我所在的）三年项目已经进行了两年。我感到非常沮丧和失望。”该员工提到，自己投递了大量职位申请，却收不到任何回复，连拒信都寥寥无几。
许多长期雇员同样突遭解雇。7月31日，来自联合国遏制结核病伙伴关系组织（Stop TB Partnership）的约30名工作人员最后一次打卡下班。该机构成立于2001年，最初设在世卫组织旗下，2015年起迁往日内瓦的联合国大厦。
当天办公室内一片寂静，大多数员工还在休假。政策的转变迫使这一卫生项目机构解雇了三分之一员工，许多员工提前一个月才接到通知。在日内瓦这座全球生活成本最高的城市之一，突然的失业让这些人陷入财务和身份困境，他们仅获得一个月的工资补偿，没有遣散费和失业救济，没有任何缓冲机制。
2025年5月1日，瑞士日内瓦，联合国职员们在联合国欧洲总部外举行示威活动，抗议解雇员工的行为。
很多员工并非欧盟公民，这意味着在瑞士的合法居留时间仅剩两至三个月，逾期只能离境。一名该组织的员工坦言：“有些同事签的合同超过五年，如今却一无所有地离开驻在国，有些人不得不借钱搬家。”
该组织18名受影响的员工联合致信其上级机构——联合国项目事务厅（UNOPS），请求将解雇通知期延长至三个月。然而，该请求以“捐助方限制”为由遭到拒绝。据悉，被裁员工可获得约6000瑞士法郎（约53376元人民币）的一次性补助，前提是离开瑞士并放弃申请两个月的居留延期。但他们将被列入UNOPS的重新招聘名单，优先获得录用。
总体来看，预计整个联合国系统将有超过2万个工作岗位流失，其中大多数裁员发生在联合国欧洲总部所在地瑞士日内瓦。此轮裁员潮悄然改变了这座城市的生态。
居住在联合国日内瓦办事处万国宫附近的华人巍然（化名）告诉《凤凰周刊》，“整个社区都人心惶惶，我孩子所在学校里有很多联合国官员的孩子，很多孩子如今都回国了。生日会上，家长们讨论的不再是学业，而是谁将失去工作，谁的孩子不得不离开私立学校。附近的住房往年一房难求，如今空置率明显上升。”
“本轮危机暴露了国际公务员的脆弱性。”她坦言，联合国的工作曾是令人艳羡的“金饭碗”，如今却光泽黯淡。“对于夫妻双方都在联合国工作的家庭，能保住一人的工作已算幸运。”
“联合国正式员工待遇优渥，拥有高额的租金补贴、配偶或子女的抚养津贴，子女的教育补贴，还能免征所得税。失去工作也意味着失去签证、住房和子女教育补贴。”巍然举例说，一位怀有二胎的孟加拉籍工作人员在合同到期后，不得不举家迁往美国。更多人不得不在焦虑中观望，他们去应聘私企，却被认为其缺乏拥有市场竞争力的工作效率。
联合国多个机构削减资金、裁员，引发社区焦虑。
由于很多岗位将被迁到美洲、非洲、中东各地，这一举措所影响的，不只是这些国际公务员的事业发展，可能还有他们的人生轨迹、全家的未来。由于一些人已在纽约定居多年，配偶的工作、子女的教育早已安排妥当。如果工作地点迁移，他们面临着艰难的抉择：要么和家人长期分居，要么将过去十年推倒重来。
对有志于从事国际组织工作的青年人来说，这一改革更不啻为晴天霹雳。联合国已“冻结”专业人员的招募，虽然这并不影响作为“一般事务人员”和“本国专业人员”加入联合国系统，但整体的风向已然确定。
一位中国籍青年职员告诉《凤凰周刊》，他的合同将于年底到期，由于未能确定是否续签，他不得不在最后两个多月中寻求新的岗位机会。许多以“顾问”身份在联合国工作的人士同样面临严峻的“生存危机”：由于财政紧张，许多部门已在实践中不再续签顾问合同。
今年7月，近600人出席了联合国日内瓦办事处工会理事会特别大会，以协商一致的形式通过了对古特雷斯的“不信任动议”。与会职员认为UN80倡议“缺乏远见”，“是在恐慌中完成的”，并且“没有任何证据”标明裁员20%的计划能够解决危机。他们谴责说，古特雷斯“拒绝就裁员问题与职员代表协商”。
一位联合国职员批评道，削减职员编制似乎只是“表面功夫”，除此之外一切都在重蹈覆辙。“我深感高层管理领导者对基层实情一无所知，更无意倾听基层员工的心声。”亦有职员批评裁员的决定缺乏透明度：“改革固然必要，但绝不该如此推进。”他呼吁决策者正视员工们的焦虑、压力和困难。
“裁员潮击碎了我的国际组织梦。”一位正在联合国纽约总部实习的毕业生告诉《凤凰周刊》，许多原本将国际组织作为职业发展目标的在校学生，不得不开始谋求其他机会。一位将于近期毕业的中国实习生表示，他原本打算留在联合国系统，如今重心已转向美国私营部门求职。也有实习生决定合同结束后立即回国寻找工作机会。一位即将回国的实习生叹息道：“未来充满不确定，只有走一步看一步。”
美国撤资影响资金来源
联合国纽约总部原是全球游客的打卡地。当人们置身走廊，一边是精心设计的照片墙，象征着理想中的秩序；另一边是墙外的现实世界：无家可归的难民、在加沙乞食的孩子、无人照料的残障者、被剥夺土地与语言的原住民、被迫加入苏丹的童军或遭跨境贩卖的少年，以及即将被气候灾难吞没的太平洋岛国等。
理想与现实对照，隐喻着当下联合国面临的深刻危机。这场危机的根源在于财政紧缩，主要缘于美国近年来连续减少对联合国的资金投入。
早在2018-2019财年，美国便历史性削减约2.85亿美元，动摇到联合国的财政稳定。在2025-2026财年的预算案中，特朗普政府更提出冻结大部分预算账户，大幅削减对联合国及其附属机构的资助，总额超过25亿美元。
联合国截至2025年4月30日的官方数据显示：常规预算仅收缴18亿美元，缴费国家104个，第一季度收入占比40%，为近七年来最低。与经常预算总额35亿美元相比，仍存在近17亿美元的缺口。美国未缴常规预算15亿美元、维和与法庭预算13亿美元，累计约28亿美元，占整体欠款的70%。
除了拖欠会费，美国还将2025年维和拨款从10亿美元减至6.8亿美元，并要求相关资金用于美国“特别关注”的维和区域，比如黎巴嫩与刚果（金）。
2025年3月5日，黎巴嫩南部，联合国维和人员在一个检查站与该国士兵交谈。联合国安理会投票决定，仅将联合国驻黎巴嫩南部维和部队的任务期限延长一年，并于2027年开始撤军。
2025年3月5日，黎巴嫩南部，联合国维和人员在一个检查站与该国士兵交谈。联合国安理会投票决定，仅将联合国驻黎巴嫩南部维和部队的任务期限延长一年，并于2027年开始撤军。
受此影响，联合国正计划削减全球维和行动的规模。一位高级官员告诉美联社，联合国计划今年将维和部队预算削减约15%。部署在欧亚非11个冲突地区的5万多名维和军警，预计有1.3万至1.4万人（占比25%左右）将被遣返回国。联合国发言人说，这一决定是“因财政现实被迫采取的结构性调整，若主要出资国不尽快补缴资金，维和体系可能进入自冷战以来最严峻的危机”。
与此同时，特朗普政府不断收缩对外援助，关闭美国国际开发署，取消大部分援助项目，并先后退出世界卫生组织、联合国人权理事会，并计划于年底前退出教科文组织。这一系列行动，进一步削弱了多边主义的基础和联合国的功能。
2025年2月4日，特朗普签署一项退出多个联合国机构的行政命令。
相比之下，中国在联合国预算中的分摊比例过去几十年显著上升，目前成为常规预算与维和预算的第二大出资国。中国的分摊比例在2025-2026财年首次超过20%，仅次于美国（约22%）。
收入变少后，联合国开始从“以更少资源做更多事”转向“以更少资源做更少事”。今年3月12日，古特雷斯在联合国总部发表讲话，宣布启动“联合国80周年倡议”，旨在全面评估联合国体系的运行效率，并探讨必要的结构性调整。此倡议计划通过裁减约20%的岗位，精简机构职能，减少职责重叠，降低运营成本，同时引入数字化管理和流程自动化，强化问责与透明度。这将导致更多员工被迫离职。
刘铁娃坦言，“对联合国来说，现在是相当艰难的时期，亦是一个关键时期：如果改革成功，多边主义的核心理念和原则仍能得到推进；如果改革失败，多边主义的黄金时代可能就会结束，至少在接下来的四五年会如此。”
面临多重维度的挑战
除了财政困境和改革紧迫性，联合国在实际解决复杂的全球问题上亦有许多力不从心，尤以气候变化、难民危机和应对区域冲突为主。
例如，尽管联合国1988年成立政府间气候变化专门委员会（IPCC）并推动《联合国气候变化框架公约》，但全球温室气体排放仍持续攀升；尽管《巴黎协定》设定了排放目标，但有望达成目标的国家寥寥无几。
难民问题同样严峻，尽管《难民公约》等国际法律框架致力于保护流离失所者，全球仍有超过1.2亿人处于流离失所状态，包括约6800万境内流民和3800万跨境难民，许多巴勒斯坦难民已在异国他乡漂泊数十年。
流离失所的巴勒斯坦难民。
在应对乌克兰危机、巴以冲突、非洲维和等问题上，安理会频繁陷入否决权僵局，和平支柱功能弱化；在发展领域，2030年可持续发展目标中超过三分之一“停滞不前或倒退”，全球极端贫困率20年来首次上升，联合国在发展议程上的动员力和执行力受到质疑；在人权领域，人道主义援助频繁受阻，人权理事会政治化倾向严重，甚至被部分国家用作地缘政治工具。
联合国自身的运转效率也面临质疑——机构臃肿、官僚主义成为长期顽疾。有报告指出：联合国系统每年产生成千上万的会议和报告，比如过去一年就有约27000场会议和1100份报告，但多数报告下载率极低。联合国内部亦有调查发现，多达五分之一的报告下载量不足1000，五分之三的报告涉及重复议题。古特雷斯也承认，“过多的报告和会议”正在压垮联合国系统。
联合国心心念念的2030年可持续发展目标（SDGs）同样难以如期实现。联合国在2015年提出了17项可持续发展目标及169项细分目标，计划在2030年之前完成。然而最新报告显示，在137个可评估目标中，仅有约35%的目标进展顺利或进展一般；47%的目标进展不足；18%的目标与2015年相比出现倒退，主因是冲突升级、气候危机加剧、债务与融资缺口及结构性不平等。
联合国在2015年提出了消除贫困、性别平等、气候治理等17项可持续发展目标。
“当前联合国面临的挑战大致分为三个维度。首要是多边主义信任危机及机制效能低下，这在安理会决策失效上体现得尤为明显。”刘铁娃向《凤凰周刊》提到，“俄乌冲突和巴以冲突使安理会陷入瘫痪，否决权滥用导致集体安全机制形同虚设，严重冲击国际社会对联合国的信任；同时，美国退群和大幅撤资使联合国财政捉襟见肘，影响其动员能力。”
以发生在加沙的战争为例，联合国虽通过安理会和大会呼吁停火，并调动人道援助，但由于涉及美国、欧洲与中东各国的复杂立场，联合国决议往往流于象征性质，缺乏强制执行力。美国作为以色列的重要支持者，其在联合国的投票和外交施压直接影响最终结果，使联合国在调解巴以冲突时存在感极为有限，更多充当人道救援者，仅能做到派遣医疗、粮食援助与维和观察员。
联合国关于加沙战争的决议缺乏强制执行力。
刘铁娃强调说，“还有一点很关键，目前出现了全球治理的碎片化。在区域层面，各种区域机制兴起，如阿拉伯国家联盟、非洲联盟、东盟、上海合作组织、亚太经合组织和二十国集团等，这些非正式机制正在对联合国的普遍性、代表性和权威性形成挑战。”
曾任纽约国际和平研究所（IPI）高级研究主任的弗朗切斯科·曼奇尼（Francesco Mancini）长期为联合国及多边机构提供危机应对与改革咨询。在他看来，联合国面临严重的政治危机，主要体现在安理会因大国分歧而无法有效应对全球危机。
“联合国是为1945年的世界而设计的，当前的地缘政治竞争，尤其中美之间的竞争，使其难以发挥作用。”曼奇尼说，“此外，联合国还面临合法性危机，安理会的结构（尤其是否决权）被视为过时，无法反映当前的全球权力分配。许多国家质疑为什么只有五个国家拥有否决权，而印度、巴西等新兴大国却没有类似权力。”
未来改革之路漫漫
诸多挑战下，改革的紧迫性逐步提高。
古特雷斯将联合国眼下的处境形容为“危险时期”，批评各国政府忽视并破坏多边主义的根本原则，不承担应有责任。他指出，改革不仅是成本削减，更是为了让联合国系统更强大、更具适应性，提升效率和运作质量，增强应对全球复杂挑战的能力。
诸多改革中，涉及联合国安理会的改革是难度最高、最复杂的事情。外界认为，现有的五个常任理事国未能反映其他多数国家的利益。而想要修改《联合国宪章》，必须获得包括五常在内的三分之二会员国的同意。由于常任理事国拥有一票否决权，能阻止任何不利于自己的方案，导致改革进程面临僵持。
中国常驻联合国代表傅聪在今年5月召开的“联合国80周年改革倡议”通报会上指出，“要维护广大发展中国家利益。发展中国家切身利益必须得到充分照顾，其代表性和发言权必须得到有效提升，这是改革取得成功的关键。不能允许个别国家利益凌驾于其他会员国之上，为满足其诉求牺牲广大发展中国家正当权益。”
中国常驻联合国代表傅聪。
“这其中，涉及否决权的改革尤为关键。”澳大利亚学者西蒙斯指出，“常任理事国间利益冲突和否决权阻碍使联合国在应对重大危机时的权威大受质疑，联合国虽是全球合作平台，却难以有效约束大国的行为，暴露其核心困境。”
尽管国际社会呼吁不要忽视其他成员国的利益并提高透明度，但现有大国普遍缺乏放权意愿。北京外国语大学国际关系学院学者杨双梅就此撰文称，美国虽口头支持日本、德国、印度等国“入常”，却坚决反对任何可能削弱自身特权的方案——自1945年以来，美国已否决89项安理会决议，其中45项涉及以色列。“这种排他型改革策略的实质是维护既有权力格局，抵制新兴国家获取更大话语权。现有大国缺乏权力让渡意愿，导致改革停滞于政府间谈判阶段。”
谈到改革重点，加拿大国际治理创新中心高级研究员丹尼尔·阿拉亚（Daniel Alaya）认为，“联合国亟须深层次的机构改革和强有力的技术现代化革新，否则难逃在地缘政治对抗加剧的世界中被边缘化的命运。”
即便改革之路漫漫，联合国依然有其不可或缺的价值。阿拉亚强调，当前多极化世界中，权力不再由单一国家集中掌控，而是由众多地区行动者共同分享。“这种权力结构的转变，使得国家间的竞争可能加剧，进而加速地缘政治分裂，导致国际秩序变得更加不稳定和不可预测。因此，需要一个主导力量来维护现有规范或调解争端，以应对移民、气候变化、经济不平等、安全等全球性挑战。”
“当今世界面临的不仅是战争与难民问题，还包括自然灾害、气候变化与经济冲击等多重挑战。”索尔特马什亦坦言，“联合国通过可持续发展目标等机制，曾推动全球在发展与人道议题上取得显著进展。可惜近期进展放缓甚至出现倒退，部分源于资金压力。但正因如此，我们更应维护并强化这一人道主义体系，这些机制历经数十年投入建成，一旦瓦解，损失将难以补救。”
（实习生朱若晚、方晨宇、王远航对本文亦有贡献）
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