怎样消除政府官员的腐败，这是古今中外各个国家都在孜孜不倦探讨的重要问题。我们都知道像新加坡等国家采取高额的公务员薪酬制，并辅以严厉的贪污处罚制度，以从经济因素上堵住公务员贪腐的欲望。其实新加坡这样的做法，早在大清雍正皇帝在位时期即做出过尝试，这就是我们熟知的“养廉银”制度。但这项制度有没有起到真正的效果呢？
何谓“养廉银”？从字面意思上看，即通过增加官员工资来促成官员廉洁的制度。既然如此，还有一个重要问题，那就是政府用于增加官员工资的这部分额外支出，究竟从哪里获得呢？事实上，雍正在创设养廉银制度的同时，对地方税收制度作出了相应改革。
简单来说，百姓向朝廷上交赋税时，五花八门的民间银两在熔铸成标准的官银时总会出现损耗，因此地方政府往往私自要求百姓在标准额度之外再多交一点，用于这部分的折耗。在实际运行过程中，这部分多出来的税款往往还有剩余，以往的话地方政府大多将其进行私藏。而雍正做的呢，便是将这部分额外税款进行公开化、制度化处理，将各地政府私藏的“火耗”纳入国家税收的一部分。而这笔多出来的税收正是被雍正拿来增加官员工资的“养廉银”。以两江总督为例，根据养廉银制度，两江总督每年可以获得高达2万两白银的养廉银，这极大地提升了官员的俸禄。雍正对他的这项制度十分满意，他在去世之前还感叹到国家的吏治现在有了相当的改善，这是朝廷内外都可以看到的事实。
雍正自建立养廉银制度到最后去世，养廉银制度真正推行的时间并不长，因此要看养廉银制度的效果，还要将时间拉长来看。1735年乾隆皇帝即位后，继续推行养廉银制度。其实雍正年间的养廉银制度并不完善，正是在乾隆在位期间，养廉银作为一项国家制度经由若干年的发展而确立下来。1747年，清政府将不同级别官员的养廉银数额确定下来，总督在1.5万-2.5万两，巡抚是1万-1.5万两，地方官员根据不同职位、不同级别也有着数额不等的养廉银。
养廉银制度在乾隆朝日趋完善，但真正执行起来却往往变了味道，破坏制度比执行制度要容易得多，也要简单得多。乾隆朝曾爆发过多次国内战争，无论是平定地方农民叛军，还是清剿西北边疆的准噶尔，都耗费了大量财政收入。在战争的紧急情况下，身处前线的地方督抚时常为了筹集高昂军费而挪用养廉银。乾隆帝对这一变通做法十分气愤，他告诫各地官员，对于军费这样的额外支出，朝廷自会予以相应的财政补给。但地方督抚皆是混迹官场多年的老狐狸，他们何尝不知从朝廷手中拿补给是多么困难的一件事，搞来搞去最后还是要他们自己解决地方的财政亏空。因此当地方出现财政亏空时，养廉银还是会被各种挪用。
如果说战争还只是少数省份的事情，那么在大部分地方，养廉银同样经常被各地督抚们挪用。其实按当时的财政体制而言，地方的财政收入大部分被朝廷收归国有，各级政府都存在严重的资金缺口，乾隆又是喜好出游的皇帝，每当乾隆南巡江南，对于途经各省尤其是江浙来说，要付出大量的额外支出用以侍候皇帝。即使没有皇帝巡游，各地财政也大多是入不敷出，这样的情况下，各省官员都会想尽一切办法填补这个口子，或对百姓增加税收，或挪用专项资金。养廉银制度出现后，成为各省官员一直挪用的专项资金，据史料记载，在乾隆五十一年，根据朝廷的调查，福建省因挪用造成的养廉银亏空数额，需要经50年的“火耗归公”才能补齐。
也就是说，至乾隆中晚期，随着清政府鼎盛不再，这个老大帝国的冗兵冗员情况愈发严重，地方事务愈发复杂，这使地方的财政亏空数额越来越大，养廉银几乎已经失去了原来的作用，成为地方督抚们拿来补各个亏空漏洞的“储蓄资金”。
乾隆去世后，嘉庆皇帝意识到养廉银制度已经出现了极大的漏洞，但对于地方的高额亏空他也无可奈何。一心想要改革的嘉庆还是对挪用养廉银这一做法做出了些许调整，他规定地方可以对养廉银进行“三七比例”的切割，其中七成用作官员的养廉银，三成可用作填补地方财政的亏空。嘉庆帝这一举措相当于从法律上允许了地方官员对养廉银的挪用。
如果地方真的只挪用三成养廉银，其实还可以将养廉制度勉强维持下去，但问题是嘉庆帝接手的这个大清朝已经是徒有其表的老大帝国。嘉庆中期，国内爆发了持续十数年的白莲教战争，清政府为剿灭白莲教耗费了数亿两白银，这极度加剧了地方的财政亏空，像直隶、江苏、安徽、山东四省，亏空数字达2000万两白银。巨额的财政亏空令朝廷与各地都举步维艰，许多地方工程被迫停工，国家财政陷入到前所未有的困境当中。
面对严重的财政危机，嘉庆皇帝彻底放弃了对养廉银的监管，默认了地方增加“火耗”税款的做法，养廉银成为政府“正大光明”增加百姓赋税负担的一项制度。许多省份的养廉银征收比例越来越高，百姓负担是越来越重，而征收到的养廉银有一半多被官员挪用。这样的结果是赋税越来越高，官员却照常贪腐，养廉银已经完全失去了应有的作用，大清财政陷入到一种死循环当中，受苦受难的却只有百姓。
清政府存在缺陷的财政分割体系使地方政府在大多情况下处于财政亏空的状态，这便为养廉银制度的变形埋下了祸根。而养廉银本身属性的模糊也为地方官员挪用提供了机会。总而言之，养廉银制度的出发点是好的，但这一制度并没有解决根本性的财政问题，反而在增加老百姓负担的同时，滋长了官员的腐败，这是我们今天的改革者应该吸取的经验教训。
参考文献
董建中：《耗羡归公的制度化进程》，《清史研究》2000年第4期。
刘凤云：《养廉银无以养廉———以乾嘉时期摊捐官员养廉银为中心的考察》，《史学月刊》2020年第11期。
（作者：浩然文史·小太阳）
狗仔卡
发表于 2023-4-16 11:56 PM
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