特朗普“狙击”中企：这个让中资赴美梦碎的机构什么来头？

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特朗普“狙击”中企：这个让中资赴美梦碎的机构什么来头？ 

原创 2018-01-20 王鹏 世界说

世 界 说

王   鹏

随着中国综合国力以及中资企业国际竞争力的增强，中国资本正在加速走向海外。然而，最近的一连串消息从大洋彼岸传来，似乎不容乐观。

 

新年伊始，蚂蚁金服与速汇金就同时宣称，美国方面以国家安全为由否决了二者的合并计划，因此双方只好决定终止合并进程。与此同时，华为在美国的收购案也正式告吹。事件惊动了中国外交部。在17日的例行记者会上，针对美国官方拒绝华为进入其市场一事，外交部发言人陆慷表示，希望有关国家能够为中国企业赴当地投资兴业、开展合作提供公平的环境和有利的条件，这也是互利的、双向的。

 

而随着美国国家安全报告、国防战略报告的相继出台，尤其是其中有关“经济安全就是国家安全”的提法与近年来中美在贸易与投资领域的较量相互印证，更给未来的中美关系蒙上阴影。 

“外国在美投资委员会”：守门员还是作梗者？

对于一般中国读者而言，最“熟悉”的美国政府机构莫过于影视作品中的联邦调查局（FBI）、中央情报局（CIA）。而最近频频见诸报端的美国“外国在美投资委员会”（The Committee on Foreign Investment in the United States，简称CFIUS），借着华为、蚂蚁金服的名气，也着实在中国大众媒体“火”了一把。该会究竟是何方神圣？有什么特殊的技能能够轻而易举地将中国王牌企业一一斩落马下？

 

△ 美国财政部，CFIUS就设立在此  来源：维基百科

长期以来，美国在世界经济中扮演着重要的双重角色，一是世界上最大的对外投资国，二是最大的外商投资目的国。这意味着，对美国政府而言，如何在开放市场、促进经贸与捍卫国家主权和经济安全方面保持平衡，是一个重大课题。为此，美国在战后相继出台一系列法案、成立相关机构来促成这种平衡。

 

CFIUS起源于上世纪70年代。当时的美元贬值导致大量外资涌入，引发美国政府担忧。国会遂通过《1974年外国投资研究法案》。在该法案的基础上，福特总统于次年成立美国外国投资委员会（CFIUS）。该委员会最初的职能只不过是统计、监控外商投资信息（包括直接投资和证券投资），预判趋势，并对相关政策做一定协调工作。

 

但是，正如其他任何政府部门一样，一旦成立“便有了自己的逻辑——扩张”。国会和政府也认为该委员会由于权限不足而工作成效有限。于是，1988年国会通过的《<1950年国防生产法>埃克森-佛罗里奥修正案》对其追加赋权。

 

△ 纽约市的洛克菲勒中心  来源：维基百科

当时的时代背景是，日本正在“收购美国”——日元资本在美国本土所制造的恐慌既不亚于当年的珍珠港，也毫不逊色今日崛起的中国。日本人的热钱不仅让三菱地所以13.4亿美元收购历史地标洛克菲勒中心而在美国人民心中造成伤痛，更因富士通等计算机巨头试图收购美国计算机芯片制造商仙童半导体公司而引起美国科技界及国家安全部门的警觉。

 

对比当前中资企业在美国收购的情景，可能中国吸取了日本的教训，尽量规避了第一种因过度张扬而刺激美国大众的失误；但华为、蚂蚁金服等企业，由于其自身性质和所属行业的缘故，已经不可避免地蹚上了聚焦美国科技与经济核心竞争力的高科技和金融产业的浑水。

 

△ 2017年1月9日，阿里巴巴董事局主席马云在纽约特朗普大厦与特朗普会面  来源：视觉中国

此后，随着机构权限的不断扩张以及国际局势的变幻，尤其是2001年的911事件后，美国国际安全、国土安全的重要性被提上空前高度。在这个背景下，2006年，阿联酋国营公司迪拜港口世界收购英国航运公司的６个美国港口运营权以及中海油（CNOOC）收购美国尤利科石油两大事件，共同促使美国加快了其外资安全审查法案的修订工作。次年，经美国国会修订，新的《外国投资和国家安全法》（FINSA）正式出台，当年10月24日生效，极大地强化了美国对外国公司投资美国资产的审查与限制。

 

此后，《外国人合并、收购和接管条例》等相关衍生规则条例也走上前台。目前，该委员会的主席单位是美国财政部，其他成员包括国防部、国务院、商务部和国土安全部，被人们戏称为美国财经贸易界所有神仙大佬们的强势组合。委员会与相关法案、条例共同打造了一个复杂的司法与行政监管网络，试图在良莠不济的外国对美投资中剔除对美国家主权、国家安全有害的成分。然而，尽管主观意愿如此，但客观效果上也时不时扮演了作梗者的角色。

CFIUS与中资企业的恩恩怨怨

根据汤森路透提供的调查数据，截至2017年11月，中方资本在美并购规模已经达到138.8亿美元，相比2016年同期的603.6亿美元降幅近8成。类似地，《华尔街日报》的报道也印证了上述说法：美国著名智库“451研究所”（451 Research）近期发布的一份报告指出，由于美国监管部门从严审查以美国技术企业为收购对象的交易，使得中国去年在美相关收购的规模降低了87%。

△ 2005-2015年中国对美直接投资行业数据  来源：Rhodium Group

其实，倒在CFIUS枪口下的又何止华为、蚂蚁金服？早在2012年11月29日，同样遭遇美国CFIUS狙击的中国企业三一集团及其关联公司罗尔斯公司（Ralls）在美国起诉美国总统奥巴马和美国外商投资委员会（CFIUS）。这在中资企业在美运营史上都是破天荒的头一回。

 

次年3月，美国哥伦比亚特区地区法院做出裁决，认为三一集团关联公司罗尔斯公司有权要求举行听证会，听证会初步定于当地时间4月4日在华盛顿地区法院举行。虽然其失败的结果早已被料定：诉讼并未改变总统叫停其收购项目、勒令撤资的行政命令。

 

△ 登台发表告别演讲的奥巴马  来源：视觉中国

最终，美国总统以保护国家安全为由而做出行政命令，使得法庭无法干预，从而导致三一集团此案的最终败诉。然而，这次诉讼发起本身，以及被美国法院成功受理，依旧创造了“美国行政司法史上第一次”，同时也谱写了中资企业在美依法保护自身权益的第一曲悲歌。

蓝海诱惑挡不住，中企今后怎么办？

在特朗普上台后，CFIUS这个原本负责对跨国并购与交易对美国安全潜在风险进行审查的机构，已然被改造成钳制中、俄等国在美（高科技）公司的有力武器。当速汇金宣布交易取消的时候，该公司CEO亚历克斯·霍姆斯说：“自我们最初宣布这笔拟议交易以来，地缘政治环境发生了很大变化。”

 

如今，方兴未艾、初出国门的中资企业，面对美国CFIUS的棒喝，为之奈何？是赶紧收拾行装，打道回府？还是痛定思痛，迎难而上？这既是对企业家智慧的考验，更是对中国国力和战略的冲击。

 

△ 大雾笼罩下的上海东方明珠塔和金茂大厦 来源：视觉中国

就在中资企业收购案频频告急的一片哀鸿中，新年的第三周，在冰天雪地的华盛顿似乎又传来一条好消息。据《金融时报》报道，美国终于批准了一笔中资收购案——中国政府控股的半导体国企北方华创（NAURA）去年12月收购宾夕法尼亚州同行Akrion Systems 的交易终于获得了美国监管部门的批准。

 

该案例在自奥巴马总统后期以来的中美在高科技领域投资与贸易的寒冬中，显得尤为突出。早在特朗普上台之前，奥巴马政府对中国在美高科技投资和并购就已经十分警惕，甚至以“政治遗嘱”的形式留给特朗普新政府一份特别报告，敦促其完成奥巴马时代“未竟的事业”——出台一份政府部门协调一致保护美国半导体行业的方案，以便其在面对如中国等后来居上国的挑战时能够立于不败之地。

 

奉行“逢奥（巴马）必反”原则的特朗普，在否决巴黎协定、TPP、TTIP（注：美欧双边自由贸易协定）、奥巴马医改方案之后，毫不令人奇怪地没有严格执行上述“遗嘱”——但同时，他似乎又以自己的风格实现着类似的目标。

 

△ 1月18日，美国总统特朗普与美国副总统彭斯赴五角大楼出席会议，并发表讲话  来源：视觉中国

在2017年9月，美国政府成功地狙击了数家投资机构合力以13亿美元收购莱迪思半导体（Lattice Semiconductor）的交易——而据传，其中就包含一家由中国政府控股的基金。在这场引人注目的半导体收购狙击战中，美国外国投资委员会也一如既往地发挥了“重要作用”。两个月后，在国会山，两党议员提交一项新法案，旨在通过进一步改革CFIUS来提升它的权限。

 

相比之下，北方华创要幸运很多。尽管同样面对升级版的美国对华投资审查，尽管由于特朗普差评的政权建设——由于任命的人手不足使得包括CFIUS在内的很多重要机构效率陡降——居然在不到3个月的时间里，他们的案子便得到了委员会的批准。即便在老道的业内人士眼里，这都不能不说是一个奇迹。

 

这个案例究竟能不能算作“成功案例”？是不是孤例？有无可资借鉴的普遍意义？现在回答这些问题或许都还为时尚早。但中国企业在国内产能相对过剩、国际市场依旧诱人的情况下，走向海外、拓展全球市场乃是大势所趋。尽管在美国市场遭遇来自政府强力部门的持续阻击，但并不意味着其他欧美市场都将向中国企业关其大门。同时，即便在日益保守化、经济民族主义泛滥的美国，在规避敏感行业的情况下，中资的拓展依然有一定生存空间。

 

中国企业合理合法“走出去”，到包括美国在内的全球市场开展投资并购业务，既是企业自身国际化发展的必然需求，也是市场经济规律之使然。然而，我们今天遗憾地看到，美国有关部门以“国家安全”为借口，实质上却为保护主义逆流推波助澜，动辄把正当的商务交往和交易政治化、安全化，甚至直接贴上“间谍”的标签，这种泛麦卡锡主义的作为最终只能是损人不利己，把原本互利共赢的好事儿办砸。面对美国政府咄咄逼人的监管攻势，也需要我们的政府部门、外事机构行动起来，以政府对政府，以组织对组织，利用一起可能的手段和资源，保护中国企业的合法权益。

（作者为察哈尔学会研究员）