十年砍柴：曾国荃懂得官府“法无授权不可为”

源济

原创 2015-10-30 十年砍柴 大家

摘要ID：ipress

官府能不能因为目的正确，就可以不需要法律授权而肆意采取行政措施？

官府能不能因为目的正确，就可以不需要法律授权而肆意采取行政措施？

这个问题对今天法学界的人来说，答案太简单了。但对一些官员来说则未必，他们会强调政府的“良好愿望”，而为其采取的非常手段做辩护。

一百三十多年前的清朝高官曾国荃比今日某些官员更具有依法行政意识，他明白对官府而言“法无授权不可为”的道理。

曾国荃不仅是一位军事奇才，他书生从戎，训练一支铁军跟随兄长曾国藩扫平太平天国，为清廷的统治再延续半个世纪立下了大功。他还是一位颇具治国安邦之才的封疆大吏。

光绪三年（1877）夏天，被清廷任命为山西巡抚的曾国荃来到太原履新，这可是受命于危难之中，包括山西在内的华北正经历着“丁戊奇荒”——1877、1878年分别为农历丁丑年、戊寅年。这两年华北数省特别是山西、河南遭受了清朝开国二百三十余年从未有过的旱灾。赤地千里，大批人口饿死，出现了人相食的惨剧。曾国荃的到来，成为山西人的救星。《清史稿》曰：

国荃力行赈恤，官帑之外，告贷诸行省，劝捐协济，分别灾情轻重、赈期久暂，先后赈银一千三百万两、米二百万石，活饥民六百万。善后蠲徭役，岁省民钱钜万。同时荒政，山西为各省之冠，民德之，为立生祠。

对大饥荒形成的原因，刚到山西的曾国荃就认识得非常清楚，他在给皇帝的奏章中说：

此次晋省荒歉，虽曰天灾，实由人事。自境内广种罂粟以来，民间蓄积渐耗，几无丰岁之种，猝遇凶荒，遂至无可措手。……小民因获利较重，往往以膏腴之田，编种罂粟，而五谷反置诸硗瘠之区，此地利之所以日穷也。（《曾国荃全集》第一册 《申明栽种罂粟旧禁疏》 ）

说白了，山西碰到旱灾饿死那么多人的关键原因是农民因为趋利，拿好田土去种植鸦片了。平时风调雨顺也就刚能填饱肚子，民间普遍没什么存粮，一到歉收，立马引起饥馑。而且山西一面临河，三面环山，交通极为不便，外地的赈灾粮运进来很困难，需要不短的时日。

可见曾国荃是多么痛恨鸦片了。他在任期间，广为宣扬，发动各级官员劝说农民禁种鸦片，改种五谷。光绪五年（1879），山西百姓刚刚度过大饥荒，心有余悸的曾国荃在给光绪帝的老师翁同龢回信谈及种植和吸食鸦片之害：

晋省人稠地仄，本地产粮无几，二十年来种植罂粟，犹夺五谷之利，故小歉则谷价翔贵，大饥则颗粒如珠。此毒苗之应立予铲除，而嘉谷之应亟为种复者也。（《曾国荃全集》第四册 《复翁叔平》）

但就在这封信中，曾国荃对另一位山西籍官员以霹雳手段查禁鸦片的建议不以为然。其于信中言：

菊圃太史前年初来，欲弟出示：如有种烟者、吃烟者，则以大兵临压其境。弟未敢从，良以疆吏只可守法，法所不得加诸民者，即不能以空相恫喝……疆吏之力量，亦有扞格。所称亟应严禁罂粟之理甚明，而果能净绝根株之方难得。且查禁而不涉扰累，与饥馑之后不扰不累之可期净绝，其方犹不可得。

曾国荃此段话阐述的其实就是百姓“法无禁止皆可为”、官府“法无授权不可为”的道理。他深知作为山西最高长官，也不能想做什么就做什么，即“疆吏只可守法，法所不得加诸民者，即不能以空相恫喝”。固然种植鸦片、吸食鸦片是大坏事，曾国荃对此深恶痛绝，但没有出台明确法律之前，老百姓愿意种植和吸食，你官府不能采取“以大兵临压其境”的蛮横手段。——曾国荃打仗以霸蛮著称，但他治民还真讲程序合法。

▲曾国藩与曾国荃兄弟

这个笃信“简单粗暴效率高”的“菊圃太史”是山西平定州昔阳县人李用清，字澄斋，号菊圃。他同治四年进士及第，入翰林院，故曾国荃称其为“太史”，此时已经做了专管监察的御史。这个人是有名的清官，而且将山西人的俭朴做到了极致，士林送他一个绰号“天下俭”。他俭朴到什么程度呢？在翰林院做官时，其父去世回乡丁忧。期满后起复，他没有雇佣任何车马，靠两条腿走到了北京城。——比今天的多数驴友牛多了。和他同朝为官的大名士、绍兴人李慈铭在《越缦堂日记》里如此挖苦这位科场前辈：

李用清，山西平定州昔阳县人，乙丑翰林，文字拙陋，一无才能，惟耐苦，恶衣食，捷足善走，盖生长僻县，世为农氓，本不知有人世甘美享受也。

一个生长在浙江富庶之地的人，也不必这样嘲笑山西人的节俭吧。祖上世代为农民的官员，就不会享受？谷俊山坚决不答应呀！

作为山西人，李用清对大灾荒造成父老饿死众多，自然痛在心里，希望尽早禁绝鸦片，于情于理都可理解。可作为山西巡抚，特别是带兵恶战多年、对社会底层非常了解的曾国荃则考虑更为全面。大饥荒过后，搞运动式的禁绝鸦片，必然扰民累民，搞成事与愿违的结果。他在这封信中还一步阐述这个道理：

若夫禁种、禁吃，势必雷令风行，长官不能不责成有司，有司不能不责成胥役，符檄交驰，迫如星火，村鸡巷犬，俶扰靡宁。不过以种烟之利瓜分豆剖，供此辈之一嘬。

曾国荃对官场和民情是何等的洞悉。他深知禁绝鸦片种植、吸食是系统性工程，必须一步一步来，轰轰烈烈发动行政力量去强行禁绝，一定会给下面办事的差役以寻租的机会，种植鸦片的人会想方设法贿赂这些人，除了扰民不会有什么实际效果。所以他的建议是：

不然弟亦知政在养民，安忍不竭力严禁，而与菊圃一若龂龂不合者哉？计惟稍苏喘息，以宽其养；广求循吏，以宣其教，后严定科条，以厉其禁。假我时日，庶有豸乎？

曾国荃强调要度过饥荒的危机后，“严定科条”，即正式立法，才能去执行。他为什么要向翁同龢详细解释此事呢？在《曾国荃全集》中，还有好几封信向李用清本人和其他官员说过此事。估计这位李用清御史认为曾国荃在敷衍他，告状到翁同龢，翁当时是主管监察的最高长官左都御史。翁来信责问此事，一则乃其职责所在；二则我认为也有私怨的因素。曾家和翁家曾经结下很大的梁子。

翁同龢家族是常熟第一家，父亲翁心存当过皇帝的老师，吏部尚书、体仁阁大学士，位极人臣。翁同龢的兄长翁同书任安徽巡抚时，捻军正在皖省闹得很凶。翁同书力保先反清后降清的悍将苗沛霖，而苗沛霖不久后又投靠捻军进攻官军，造成严重的后果。时任两江总督、督办四省军务的曾国藩让正在其幕府效力的门生李鸿章起草一个折子，上奏参劾翁同书。其中一句话广为流传：“臣职分所在，例应纠参，不敢因翁同书之门第鼎盛瞻顾迁就。”太后一看，无法包庇翁家了，翁同书被判斩监侯（死缓），后减刑流放伊犁。老爷子翁心存又急又气，一命呜呼。

此前曾国荃已经给哥们李鸿章的一封信中做过解释，争取李的支持：

李菊圃迭次来信，总以严禁罂粟为题，以为目下救荒之策，无出于此。其意诚善，而遍禁烟馆涉骚扰，其势似不可行。盖托诸空言则易，见诸实效则易。

“诸空言则易，见诸实效则难。”真是至理名言。对自信目标正确、愿望良好的御史，确实需要躲远一点。曾国荃这位在战场上叱咤风云的统帅，不得不来来往往打笔墨官司，向朝廷和其他官员反复解释。真累！

作者：十年砍柴

腾讯·大家专栏作者，本名李勇。