【争财权 三中全会前央地博弈加剧】

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中共中央政治局宣布十八届三中全会将在11月召开，深化改革成为重要议题，届时，新型城镇化、房地产调控长效机制等被重点关注的发展规划有望出炉。各方都希望能够在这些宏大的发展规划中分得一杯羹以使自己的利益最大化，因此各地纷纷在中央定调经济方案之前，纷纷出台地方性发展规划，以期能够获得政策层面的支持，甚至不惜与中央层面展开多层面的博弈，以阻止宏观政策对地方利益的冲击。而这也进一步引发了各界对地方债、房价、国进民退等老问题的担忧，利益的阻力也考验着中国总理李克强经济改革的决心和平衡技巧。

无论从宏观整体还是微观行业，中国近期的经济数据都开始透露出一系列下滑和冒进的隐忧：上半年GDP增速7.5%；7月份70个大中城市房价平均涨幅达到7.11%的新高；各地轨道交通规划投资额超过4万亿；国家开发银行（国开行）50万亿输血地方城镇化；各地可统计固定资产投资规划超过20万亿；31省上半年固定资产投资额超过统计局数字9,000亿，接近20万亿……

中国已经习惯了在经济增速低迷的情况下依靠投资拉动，但是，如果联想到这一系列数据是在李克强屡次强调不能靠短期财政投资和宽松的货币政策拉动经济增速、号称史上最严房地产调控政策“国五条”出台仅半年、大力扶持中小企业尤其是小微企业、追求没有水分的经济增速、简政放权刚刚开始等大背景下出来的，则就显得不那么正常了，中央和地方在政策理解和改革方向上，明显出现了偏差，“统筹施策”的经济发展理念依然难以有效贯彻，央地博弈的加剧凸显改革之难。

三中全会前夕携地方债以令中央

屁股决定脑袋是总结中国官场生态的最佳总结之一。作为经济改革总指挥的李克强，从全国一盘棋的角度着眼经济全局，因而在他看来，地方债如果蔓延下去，将对中国经济带来致命的隐患，这场可能演变成“击鼓传花”游戏的债务困局，必须加以限制，以防止风险过度蔓延，因而出台了一系列政策：通过银监会严控信贷流向地方融资平台、通过审计署发起全国范围的政府债务状况审计，等等。同时，又出台了公共服务外包政策，引导社会资金替代政府包办的公共服务领域的投资，降低地方政府未来的负债压力，并借此逐步推动地方财政收支的透明化改革。

站在全国的整体高度看，这些政策都能够逐步化解现在的地方债困局，但是，对于地方政府而言，这个过程要经历一个较长时期的痛苦：社会资金在短时间内不可能取代政府在公共服务领域的投资，但是对严控和审计地方债对地方发展的压力又是即期的。长痛不如短痛说起来容易，做起来难，尤其是对于考核期只有短短几年的地方政府官员而言，谁都不愿意在自己的任期内承担因投资下滑而带来的经济增速下滑的责任，不仅如此，往往还要替自己前任的投资冲动买单，更何况遵守规则还要冒违背中国官场生存潜规则的风险——暴露自己前任的问题。而且，如果再考虑到地方政府之间存在的那个“囚徒博弈”死结，谁都不愿意成为遵守规则的那个牺牲品，个体理性最终导致了整体的非理性。

在这种情况下，因为李克强可能在三中全会上推出压缩地方债规模的相关政策，政策正式出台后再逆势上马可能引来不必要的麻烦。因此会前就成了政策的空窗期，地方政府只有拼命上马大工程，期望“大到不能倒”而在未来获得中央政府的默认乃至不得不掏钱买单。双方的博弈因此就体现在一方面中央政府三令五申控制地方债规模和风险，另一方面地方政府阳奉阴违，在融资渠道受限的情况下，明知依靠自己的财力不可为，但也要拼命上马大工程，例如大批量超前规划和上马城市轨道交通项目，不惜通过借高成本资金进行，如通过政府-信托合作平台大量融进高成本资金，乃至为了规避政府债务审计，通过大量BT（即先由企业垫付资金建设，后收钱后移交给政府）类工程将眼前债务转移到未来，扰乱真实负债情况。

即使在三中全会后，中央全面收紧地方政府举债权限，既成事实的项目也将会通过各种安排让其完工并投入使用，这一招在历史上屡屡奏效：诸多先上车后买票的项目最终在经过严厉的“斥责”之后，最终还是上马了，如金沙江中游华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站，在一阵疾风骤雨式的环保叫停之后，现在已经顺利投产。地方政府现在正打着如意算盘以期在未来经济政策“开盘”时，能够因项目前期投入巨大而获得例外的“口子”，并借机对中央资金“敲诈勒索”，而历史经验证明，此类问题出事者寥寥无几，地方政府借政策真空期大干快上的心态正在“绑架”未来政策空间。

土地财政成新型城镇化最大隐患

存在政策真空期的不仅仅有地方债，还有与地方债有着千丝万缕、唇亡齿寒关系的房地产。在出台了号称史上最严厉调控政策的国五条之后，单靠抑制需求和打压新房价格的调控模式已经难以为继，管理层显然已经注意到调控已经造成了市场的严重扭曲，反而为未来爆发式上涨埋下了隐患，因此开始着手对历史房地产发展政策的梳理以建立房地产发展的长效机制，再加上经济增速放缓，过严打压房价不利于经济稳增长，因而管理层对房地产市场采取了多年罕见的缄默。

在度过政策观察窗口期之后，钱包被收紧的地方政府又看到了财政增收的希望：前期被限购等调控政策抑制的需求在看到调控依然无效后开始释放购买力，房价再次步入了上升通道，开发商拿地的积极性高涨，各地再次屡屡爆出地王，土地财政再次走上“良性”轨道——据估计，北京今年前8个月的土地出让收入可能突破千亿，将超过2012年全年土地出让收入。

土地市场回暖看起来是能够缓解地方债压力，降低地方债的风险，但实质上却进一步增强了地方政府对土地财政的依赖：在经过多次调控失效之后，强化了地方政府官员对土地财政的信心，因而能够用更加乐观的心态去估计未来的土地财政收入而不去考虑不确定性带来的风险，一旦土地财政难以为继，地方债的风险就会处于失控的边缘。

更危险的是土地财政依赖症一旦被强化，在未来城镇化规划出台后，地方政府眼中看到的可能只是能够缓解财政压力的土地，将人的城镇化异化为土地城镇化，土地在短期带来的高额收益也会让地方政府忽视经济的长期发展，短期土地带来的巨大收益也会阻碍实体经济的发展和升级，一旦土地红利消失，进城农民就将显露出“无产阶级”的本质，但此时已经错过了劳动力转型升级的最佳时机，社会矛盾也会集中爆发。

可以说，以保障房和商品房同步发展为手段的房地产长效机制出台的越晚，地方政府被麻木的时间也就越长，短视也就越厉害，未来新型城镇化建设被利益异化的风险也就越大。即使三中全会前无法制定完成，管理层也需要通过释放改革基本方向的信号来稳定市场的预期，如果在这两三个月的时间内不能做好预期稳定工作，待到大量资金再次流入商品房市场的时候，房地产“绑架”经济的风险也将迅速上升，届时改革的阻力只会更大。

李克强放权行政审批更需放财权

李克强上任后，进行了大手笔的简政放权，但是不能忽视的是，截至目前，所有改革仍然围绕着“事权”展开，对于以税收分配和由此带来的转移支付等方面的“财权”依然没有实质性的动作，甚至有所强化，营改增、费改税的最终结果都是强化了中央级财政的收入而削弱了税收对地方财政的直接促进作用，即归属于中央的税收比例上不仅没有减少反而增加了，这相当于把地方财政的部分财权给变相上收了，进一步加剧了地方政府对土地财政的依赖和与中央政府在财政权上的博弈。

“既想马儿跑又想马儿不吃草”是对央地之间事权和财权的真实写照，也是权利与义务的不对等。如今，中国的每一项改革，无论是房地产还是社会保障体系，都需要地方政府做大量的配套投入，常常是税收中央拿大头而投入却是地方政府拿大头，而倡导区域平衡的中央级转移支付也引起了发达地区的很多不满并且因贪腐等问题的存在也效率低下，在这种情况下，央地之间的财权层面的博弈日益激烈，最终结果造成了“会哭的孩子有奶吃”的现状：各地忙着跑财政部要资金。而急剧膨胀的地方债更是基于“中央不会坐视不管”揣测的结果，从而形成了财政的恶性循环。

要想让地方政府放弃地方债最终会有中央“兜底”的不负责任想法，政策限制其举债是一方面，更重要的是让他们深刻体会“当家知柴米贵”的内涵，通过改变税收分成比例提升其财政自主权，但同时也需要上社会释放出“违规借款，风险自担”的信号，逼地方政府学会“科学投资理财”。