民主治国，还是文官治国？

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民主治国，还是文官治国？ 作者：知原   

《美联邦公务员制度》一文中说，自美联邦政府成立后，联邦政府在任用官员方面经历了三个时期：
第一时期：从华盛顿总统到杰克逊总统，可称为“资历制”时期。  
这个时期联邦政府的官员主要是由总统任命的，主要看品德、能力、家庭背景、教育程度和社会影响等。那个时候没有两大党，自然没有党派观念，尤其在联邦成立初期，总统议员们甚至还很反感拉帮结派，总统用人只是要求这些官员和自己志同道合即可。那个时期联邦政府人员很少，和现在上百万的规模完全两回事，当时联邦甚至没有军队，军队都是临时招募的，所以人很少，总统还任命的过来。

第二时期：从杰克逊总统到1883年《彭德尔顿法》颁布，是“政党分脏制”时期。   
这个时期形成了观点鲜明的两大政党，官员的任命也就从第一时期简单的总统考虑任命志同道合的人，变得具有鲜明的政党意识，也就是说这些任命的志同道合的人基本都是同一个党派的了，当然，这一时期的联邦政府提供的服务及其人员也开始增加，分工越来越细，越来越专业，而任命的政府官员却经常显的不太专业、素质不高，影响了政府行政效率，并且经常四年一换，造成政府行政管理人事缺乏稳定性和连续性，而且随着服务的增加，人员的增多，这些问题越来越突出。
第三时期：1883年《彭德尔顿法》的颁布，使美国文官制度进入了第三个时期，即“功绩制”时期。
随着美国工业化的进行和自由经济的发展，尤其是与之伴随的民众对社会保障和福利观念的发展，联邦政府需要越来越多的为合众国人民提供越来越多的服务，比如：福利，公共事务管理和国防。为了适应这些服务的增长，公务员的数量也相应增加；另外要这么多的公务员每隔四年，就因为可能有新的总统的上台，就换一大批，这很明显不科学，也没有必要，甚至是一种浪费，浪费也导致效率低下。

所以，从这一时期开始，美国联邦政府内和社会上的一些有识之士，便苦苦寻找一种解决的办法，最终他们在古代中国的科举制度（其实就是一种古代的公务员考试）和近代英国选官制度的经验中找到了解决的办法，实行“公开竞争考试制度”和“功绩制”原则。
《彭德尔顿法》执行以后，划入职业文官行列的公务员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退，而是终身任职，显然为文官在政治上摆脱政治家的控制创造了条件。

以1883年通过的《彭德尔顿法》为标志的公务员制度改革，不仅正式建立了美利坚合众国公务员制度，而且也通过采纳竞争考试、职务常任和政治中立的做法，确立了美国公务员制度的三项基本原则。尽管在1883年以后100多年的时间里，美国联邦政府不断改革与完善公务员制度。但是，《彭德尔顿法》所确立的公务员制度的基本原则，却始终没有发生根本性的改变。美国公务员制度的成功也影响了世界各国的公务员制度，其实就包括孙中山的五权分立宪法，把公务员考试权独立出来，其实就是彭德顿法案的另一个翻版。   
我们在1905年废除了的科举制却被西方国家发扬光大了，成了他们的支柱性制度，这真是历史对我们的嘲弄！   

孙中山在《五权宪法》一文中说：
“在美国各州，有许多官吏是由民选而来。但是民选是很繁难底一件事，民选的流弊亦很多。于是想出限制人民选举的法子：要有资格才有选举权；以职产为资格者，必有若干财产才有选举权，役有财产的就没有选举权。但这种限制选举与现代底潮流平等自由主旨不合，且选举亦可作弊，而对于被选的人民亦没有方法可以知道谁是适当。想补救他呢，单单限制选举人亦不是一种好的方法。最好的方法就是限制被选举人。人民个个都有选举权，这个就是“普通选举”，是即近日各国人民所力争的。但是普通选举固好，究竟选什么人好呢？若没有一个标准，单行普通选举，毛病亦多。而且，那被选的人不是仅仅拥有若干财产，我们就可以选他。兄弟想当议员或作官吏底人，必定要有才有德或有什么能干，若是没有才没有德，又没有什么能于，单靠有钱是不行的。譬如有这种才德能干资格的人只有五十人，即对于这种资格的人来选举。然则取得这种资格的人如何来定呢？我们中国有个古法，那个古法就是考试。在中国，从前凡经过考试出身的人算是正途，不是考试出身的不算正途。讲到这个古法，在中国从前专制的时代，用的时候尚少。因为那君主即在吃饭睡觉底时候亦心心念念，留心全国的人材，谁是人材好，叫谁去做官。君主以用人为专责，他就可以搜罗天下底人材。在今日的时代，人民实没有功夫可以办这件事，故在君主时代可以不用考试，在共和时代考试则不可少。于是兄弟想加一个考试权。考试本是一个很好的制度，是兄弟亡命海外的时候考察各国的政治宪法研究出来的，算是兄弟个人所独创，并没有在那一国学者中抄袭的。兄弟想这个制度一定可以通行有利。”

“美国选举的时候，常常要闹笑话。曾记有两个人争选举，一个是大学毕业的博士，一个是拉车子的苦力。到将要选举的时候，两人去演说。那个博士学问高深，讲的无非是些天文地理，但他所讲的说话，人家听了都不大懂他。这个车夫随后亦上去演说道：“你们不要以为他是博士，他是个书呆子。他靠父兄的力能进学校里读书，我没有父兄的帮助，不能进学校读书。他靠父兄，我是靠自己的，你们看那一个有本领呢？”这一番话说得那班选举人个个拍掌，说那个博士演说的不好，一点不懂；这个车夫的演说很好，入情入理。后来果然车夫当选。诸君想想，这两个人，一个是博士，一个是车夫，说到学问当然是那个博士比车夫好，然而博士不能当选，这个就是只有选举而没有考试的缘故。所以美国的选举常常就闹出笑话。有了考试，那末必要有才有德的人才能当我们的公仆。英国行考试制度最早，美国行考试才不过二三十年，英国的考试制度就是学我们中国的。中国的考试制度是世界最好的制度。现在各国的考试制度亦都是学英国的。”  
《走向共和》最后一集孙中山关于民权的演讲：  
　　“我刚才说了，三权分立那是西方的制度，很不完善，他们的立法、司法、行政都是高高在上的权力，很难直接体现民权。所以我想在宪法中规定人民有参政议政的权力。如何体现呢？

　　一个是考试权。我们中国有考试的传统。可我们把科举废除了，这对大兴新学有好处，是好的；可当官不再考试了，这不好。这叫倒脏水把孩子也倒出去了！这就为任人唯亲、任人唯钱开了一个口子。大家看民国这六年来行政上用的都是什么人？都是袁世凯北洋的人，至今还是如此！所以我们要把考试权还给人民！今后用人行政，凡是我们的公仆都要经过考试。不管是谁，都有机会成为行政官员.

　　还有一个就是监察权，这也是我们中国古代就有的。就是皇上有错，御史也可以冒死直谏，风骨凛然。现在，我们应该把这个权力让人民掌管。共和国的人民要人人都是御史，只要发现行政官员有错，就有权力弹劾！对你们国会的某项立法不满，也有权力弹劾。　　　　

所以，过去你们制定的共和国宪法，那是学西洋的，叫‘三权宪法’，我今天发明一个新词，叫做‘五权宪法’，就是在立法权、行政权、司法权之外，再加上考试权和监察权。大家不要小看这两项权力，如果‘老三权’不过是代议制度下的间接民权的话，那么我所说的这考试权和监察权就是直接民权！所以真正的‘主权在民’不是西方的‘三权宪法’，而是我发明的这个‘五权宪法’！”

在以前就知道，西方民主国家的官员分为两种：政务官（又称之谓政客）和事务官（又称之谓文官）。政务官是民选的，或者是由选举获胜的政党任命的；事务官是通过公务员考试考上的，根据公务员的相关法规，从基层逐步晋升的。

最近看了一文——《新公共管理：当代西方公共行政的新趋势》，文章说，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策：  
一是任期优势。事务官的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅２２个月）。   
二是专业知识优势。这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。  
三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。
四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。   
五是人数现模优势。政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官２５０万，而政务官仅４０００人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的９６８５０名文官。
在以前的印象中，政务官的人数应该远少于事务官，政务官的比例应该是10-20%，事务官的比例为80-90%。但根据上面的资料，美国的政务官与事务官的比例为1.6/1000（４０００/２５０万），1000个事务官才有1.6个政务官与之相对应；英国卫生和社会保险部，1个政务官要控制13836个事务官（7/９６８５０）。这大大超出了我的预料。   
另外，美国政务官平均任期仅２２个月，根本就是对一个部门还没有熟悉就下台了，而事务官是没有任期限制的。再加上文官所具有的专业知识优势、信息优势、时间优势，西方国家哪是什么民主治国呀，完全是文官在治理国家。
现代西方民主的实质是，极少数政务官在台面上演民主大戏给民众看，背后是庞大的文官队伍在治理国家。西方国家可以很长时间没有总统、首相等第一领导人，政府却照样运转，正是因为他们背后有一支庞大的文官队伍在支撑着国家的正常运行。当然，西方的民主在防止政府官员的专制独裁上还是功不可没的。