激进的共识｜郦菁 一席第1096位讲者

源济

我们很难说包产到户是最有效率的或历史的必然，一刀切地推行后遮蔽了很多潜在问题｜郦菁 一席第1096位讲者

Original 一席YiXi 一席 2025年02月12日 20:00

郦菁，浙江大学社会学系副教授。

包产到户政策当然取得了很大的成就，但在全国范围来看，用一刀切的方式制度化之后权力关系会被固化，出现的问题在短期内就很难纠正，这就是所谓的路径依赖。

有学者说，中国的小土地所有制可以保护农民的基本生存权，但我个人认为保护农民生存权最重要的方式，是赋予他们和城市居民平等的基本的政治、经济和社会权益。

激进的共识

2024.12.21 广州

                            

大家好，我是郦菁，是一名历史社会学家。我今天想从一个不同的视角来给大家讲讲，我们熟悉的包产到户改革。

我们先来看一下这个表格。在1978年十一届三中全会召开的前后，除了安徽等少数地区之外，全国几乎没有地方实行包产到户。

▲ 实行包产到户的农村地区的比例

仅仅4年后，到了1982年中央颁布一号文件，正式允许包产到户时，这个比例很快就上升到了80%。在随后几年配套政策出台的过程中，全国包产到户的比例最终达到了接近100%。

在新中国成立后的短短30多年中，我们国家农村经济的组织方式发生了两次重大的变化，一次是从小农经济到集体经济，另外一次是从集体经济再回归到小农经营。我的研究关注的就是这第二次大的转变，这也是改革开放的起点。

过去我们关于包产到户的理解是单一且贫乏的，对于包产到户的复杂遗产也缺乏分析。

针对包产到户为什么能迅速取得成功，之前大概有三种比较成熟的解释。第一种是说这是农民的伟大发明。

这是 1978 年底，中央还没有将包产到户合法化时，安徽滁州小岗村的 18 户农民私下搞分田时签的协议，每个人都在上面按了红手印。

这份协议现在存放在国家博物馆，农民发明了包产到户成了一个神话。当然有些当事人后来说，这份文件是包产到户合法之后重新补上的，对此我就无力考证了。

第二种解释我们比较熟悉，认为是改革派的政治精英推动了这次变革。第三种是制度经济学家提出的，其中最知名的是林毅夫和周其仁，他们认为包产到户后，相对明晰的产权提供了极大的劳动激励，大大提高了生产效率。

但是如果我们回到1978年的起点来看的话，其实所有人对于改革的方向都是不确定的。当时至少有三种主要的方案进入了中央的考量范围。

农业投资方案

第一种是我所谓的投资方案。

这要从文革的中后期开始讲起，当时中国的农业发展遇到了很多问题，其中最重要的就是投资存量减少。

70年代之后，第三次世界大战发生的可能性越来越低，中央开始逐渐地把资源从重工业和军工业转向了生产消费品的轻工业以及农业，农业获得了大量的投入和贷款。

中央也发动地方推动农业机械化，进行了很多农田水利的建设。从这张图中可以看到，第一次农村水利建设的高潮发生在大跃进时期，后面一次高潮就是在70年代中后期。

▲ 图源：朱晓明等《天水飞渡》

基层政府还允许人民公社办社队企业，也就是后来乡镇企业的前身。这些企业可以生产一些当地使用的小机械和农用工具，这对农业发展也起到了很大的推动作用。

从1978年开始，中央提高了农产品的收购价格，这对农民是一个重大的利好，但也需要大量财政资源的投入。

这里给大家讲一个有意思的转变。60年代开始国家为备战建设了三线工程，但到了70年代战争的威胁降低了，三线工程的工厂就开始转而生产农业所需的化肥和农药。

除此之外，70年代中央还开始系统性地引进西方的先进设备，大大提升了生产技术水平。

▲ 图源网络

氨气是生产化肥的关键化工原料，但长期被军工系统所垄断。到了70年代垄断被打破，中央和多家外国企业签订了协议，计划1980年之前要在全国建设10家大型工厂来专门生产氨气。农业生产这才不必再将绿肥作为唯一的肥料。

总体来说，这些政策都说明投资方案不会挑战原来的人民公社的基本制度框架。

谁支持投资方案？

那么谁在支持投资方案呢？

首先当然就是在四人帮倒台之后主持工作的华国锋，推动农业机械化其实是毛主席定下来的目标，而华作为毛指定的接班人可以通过支持这项政策获得合法性。

▲ 图源网络

邓小平也很支持投资方案，并且同时支持在农业和工业领域投资。在工业方面，当时有一个所谓的“洋跃进”运动，比如上海的宝钢就是在这一波“洋跃进”中建立起来的。

除此之外，很多农口的技术官僚也是支持者。因为增加投资并不会削弱他们对集体经济的管理和控制，反而有时可以增强。

以承包制为核心的

多样化方案

第二种方案我把它叫作以承包制为核心的多样化方案。

1978 年的十一届三中全会是改革的起点，但实际上会后的决议仍然维护人民公社，反对包产到户，只是允许了搞承包制。

我们如果把人民公社制度作为一端，把包产到户作为另一端的话，在这两个极端之间其实可以有很多中间性的方案。

这里我补充说明一下，人民公社的组织制度至少有三个层次，最上面的人民公社是基层的农业生产单位；人民公社下面是生产大队；生产大队又包含很多生产小队和一些临时的或相对固定的生产小组，每个生产小队大概有十几个人；小组下面才是社员个人和家庭。

在不同层级都可以有不同的制度。比如我们可以考虑，既然是承包制，那么承包的主体和承包之后生产经营的主体是谁，是生产大队、生产小队还是社员个人或家庭？会计核算的基本单位是什么，具体的分配在哪一层完成？

还有一个重要的问题是分配要不要联系产量。我们今天会觉得多劳多得理所当然，但在当时的政治话语中这是一个很敏感的问题，报酬联系产量被认为是一种资本主义的做法。最后允许分配联系产量是一个意识形态上的重大突破。

另外，也可以根据不同的作物类型来安排具体的生产组织方式，包括在哪一层生产、怎样进行联合生产等等。

所以在这几个层次中又有很多不同的维度，组合起来就会形成各种各样的制度，我们来讲一些其中比较流行的制度形式。

几种流行的承包方式

第一种是所谓的小段包工，定额计酬，这是一种比较初级的承包制。简单来说就是设定一些边界比较清楚的工作任务，比如除草，然后把它承包给生产队、生产小组或个人，最后这些单位以工分的形式来获得报酬。

还有一种叫作联产到组、到劳，这是一种相对比较高级的承包制。

它的特点在于，第一它是联系产量的，多劳多得，这是一个突破；第二个突破是承包单位可以控制整个生产过程，但是分配以及生产决策权力仍然没有下放。相比之下，在初级承包中比如除草，你只能控制生产过程中的一段。

还有一种叫作专业承包，主要适用于一些副业，比如养鱼、养牲畜、造林、种果树等等，而且需要承包人有一定的专业知识和经验。这种方式在全国一刀切地实行包产到户之后仍然保留了下来，而且往往在富裕地区比较流行，因为这些地区农业经营一般比较多元化。

这是三种最主要的形式，我们这里再讲一个具体的例子。1980年底《人民日报》报道了太湖边的保建大队，当时他们在粮食生产上实行了所谓的“四定一奖赔”。

简单来说就是定劳力、定产量、定成本、定工分，超产奖、减产赔，生产大队把任务分给生产小组，生产小组再用小段包工和定额计酬的方式把它承包给具体的社员。它其实有两级的承包，是一个很复杂的制度。

今天来看的话，像“四定一奖赔”这样的方式已经消失在历史的长河中了，我也是在研究的过程中才发现的。类似的制度安排还有很多，比如“三包一奖”“五定一奖”，还有“六定一奖三统一”等等。

这些多元化的方案都多多少少保留了集体的某些功能，这和包产到户是不一样的。当然，包产到户其实是承包多元化方案推到极致的一种形式。

总体来看，我们可以说投资方案试图从外部增加农业投入，来解决人民公社的问题；多样化方案则是试图从内部提供劳动激励来解决问题，它要调整的是人民公社内部不同层级以及不同主体之间的关系。

多样化方案的启示

多样化方案能够更好地兼容中国这样一个大国，不同地区农业生产条件的差异以及生产力发展水平的多样性。

它给了地方政府和决策主体一定的自主权，让他们选择适合自己的制度，不会在全国层面用一刀切的方式来推行包产到户。

至少我个人觉得，这种方式真正体现了因地制宜的内在精神，在某种程度上来说也是更有效率的。这并不是否定包产到户，包产到户可以作为多样化方案中的一种形式。

因为多样化方案保留了集体的某些功能，我就集体的问题再多讲几句。在50年代的农业集体化之前，传统的小农经济当中，像宗族和农村的互助制度等都扮演了集体的角色，在非常时期可以为农民家庭提供一定的保护和支持。

现在的问题是，如果我们要拆除人民公社，一定意味着我们要极大地削弱集体这一层制度吗？在拆除了集体这一层制度之后，谁来为农民提供水利设施和大型机械等公共品呢？当然后来的历史发展证明，农业机械等可以用市场化的方式来提供，但它是有缺陷的。

此外还有谁来给农民提供福利保障？谁来为农民争取有利的市场条件？这些本来都是集体应该发挥的功能。

这里我想举日本农会的例子，日本的农民加入农会之后，农会就可以代表农民来跟供应商和购买商谈判价格，可以促成集体行动、控制产量、提高农产品的价格等等。

所以日本农产品的价格相对来说是较高的，这对农民来说是有利的。而在中国，目前农民就缺乏这一层保护，因为在包产到户的过程中集体的功能被拆除了。

除此之外我们还可以思考一个问题，尽管我们可以承认小土地所有权，但这不代表我们一定要用小农的方式来进行生产经营，产权和经营问题也是可以分开看的。在包产到户之后，我们也可以以某种形式来实现集体的联合生产。

我之前讲的这些多元化的方案，固然它们被当作失败的方案给抛弃了，已经消失在历史当中了，但是我想它们的存在可以始终提醒我们，历史并不是只有一种可能性，过去失败的方案也许可以解决我们今天面临的迫切问题，这也是我努力打捞这些已经消失的方案的一个重要的原因。

那么，谁在支持多样化方案？

一方面当然是改革派的精英，他们是在1981年之后才逐渐统一到包产到户这个新方案上去的，从1978年到1981年他们大多数是支持以承包制为核心的多元方案。

比如赵紫阳在主政四川时从来没有推行过包产到户，他推行的是承包制，特别是专业承包制。

还有一些支持者是那些坚持集体经济模式的保守主义的高层精英，主要原因是多样化方案比较温和，不会突破人民公社的基本框架。

农业包产到户方案

我们现在就要讲到最具突破性和最为激进的方案，就是包产到户。

在这种新方案中，农民表面上是获得了土地承包权，但实际上他们还获得了从生产决策到投资、分配和消费的一系列权利。如果我们从土地所有制的角度来看，这已经接近半私有制。

在60年代，特别是“三年自然灾害”之后的一段时期，包产到户就曾经流行过，当时大家把它叫作“分田”或“单干”。

但当时支持分田和单干的地方官员只是将其作为一种临时措施，他们设想度过困难时期之后再回到集体经济模式。这次不一样的是，在实行包产到户之后，人民公社的政治、经济和社会层面的多重功能迅速就瓦解了。

源济

包产到户，

谁支持，谁反对？

那么在这一轮改革中，谁在支持包产到户，谁又反对包产到户呢？

首先看中央政治层面。邓小平和陈云在1980年时是最初的支持者，后面我会讲原因。除此之外改革派也是支持者，但是要等到1981年之后。

李先念、彭真、叶剑英等老干部则都反对，他们认为重新回到小农经济是开历史的倒车。

还有一个更有意思的反对者是军队。这其实也不难理解，因为很多军人都来自农村，在人民公社体制下，军人家庭可以获得很多福利。

而包产到户之后，这些军属家庭就会面临双重的劣势。一方面家庭中的壮劳力去当兵后没有人种田，另外一方面，集体被削弱后就没人给他们提供福利保障了。

我们再来看地方层面。我们过去的惯性思维会认为中国农业是一个整体，但实际上地方层面的差异是很大的。我们回过头来看，当时像安徽、贵州、云南，还有内蒙古这些经济相对欠发达的省份，发展农业自然条件比较差的地方是坚决支持包产到户的。

在这些地方农业协作对于提高生产率的作用并不大，因为历史上比较贫困，资本积累较少，集体也没有资源购买更多的农业机械，而且丘陵或山区较多，也没办法使用机械。之前中央强迫他们推行集体化的生产方式，反而造成了对生产力的桎梏，所以当地农民的生活水平长期在贫困线上下徘徊。

这里我再回过头讲一下小岗村。小岗村在安徽滁州的凤阳县，凤阳的整体地貌是丘陵居多，平地较少，土地也很贫瘠。它的基本地理构造就是在坚硬的岩石之上铺了一层薄薄的土壤，这片地区曾经长期是朱元璋养马的地方，因为当地只能长草，连树都不能生长，自然也不适合种庄稼了。

另外，当地种植的作物主要是小麦，旱田和水田之间的区别是很大的，种水稻需要更多的集体协作，比如要灌水、排水，还要在短时间内完成插秧和收割；而种小麦对于集体协作的需求就很少。

相比之下和凤阳同属滁州的天长地区就更接近江苏，当地的土地比较平坦和肥沃，也种了一部分水稻，所以他们搞包产到户的积极性要低得多。

而小岗村搞包产到户的积极性就很高，而且包产到户后生产力急剧上升，但从长期来看，这种爆发式的生产力增长是不可持续的。

我们再来看一下反对者，这个也很有意思。

实际上农民并不是全都支持包产到户，特别是江苏、上海等富裕地区的农民，当地的干部和省级精英对推行包产到户也不积极。这当然有种水田的原因，这些地区历史上在农业中的集体分工和协作要制度化得多。

而且从文革开始，当地的农业生产力和农民的收入一直在缓慢增长，所以他们并没有寻求变革的动力。

此外，黑龙江等农业机械化程度较高的地区也反对包产到户，因为很难拆分大型拖拉机等集体资产。

上海等富裕地区反对包产到户还有一个原因，这些地区有很多社队企业，当地农民更愿意进入工厂工作，他们希望在整个公社范围内来进行再分配，实现以工补农。在1979年时，上海周边的社队企业对公社的集体收入的贡献平均可以达到65%。

我先生是浦东人，当时他的父母就抱怨说包产到户一点也不好，因为白天要去工厂工作，分了田之后晚上还要去种田，这对他们来说工作量太大了。他们更希望全职在工厂工作，然后公社再进行收入的再分配。

包产到户为什么胜出？

最后我再讲一个重要的问题，为什么包产到户这种最激进的方案最后反而胜出了，其他两种没有挑战原来制度的相对温和的方案最后却失败了呢？

首先，我们国家从1980年开始出现了一些结构性的变化。在之前的几年里，中央在工业和农业上投入了大量的财政资源，到1979年末1980年初时，中央财政赤字的积累已经相当高，当时发生了一次很大的经济危机。

很多城市的企业被迫停产，大批的下乡青年回到城市都成了待业青年，造成了很多社会秩序方面的问题，所以当时政府不得不用“严打”的方式来加以控制。

在经济危机的情况下，陈云和邓小平认为政府继续控制农村的成本可能会大于收益，所以他们用私下谈话的方式来给包产到户开绿灯。包产到户实际上成了政府退出农村的一种最简单的方式。

中央还通过给新政策的方式来激发农村自身的活力，但大家都意想不到的是，很快在一两年之间农村经济就获得了巨大的发展，而且发生了所谓的消费革命，农村消费力的上涨推动了全国经济的复苏。

讲这个经济背景是说，投资方案在1980年的时候基本上已经流产了，因为政府已经没钱投资了，而包产到户则是可能的选项。

第二个结构性的转变是决策机构的变化。邓小平在1979年时恢复了中央书记处，以绕过政治局的常规会议和常规的官僚系统来推动改革。当时还设立了一个新的机构叫作国家农委，杜润生做过副主任，后来万里做过主任。

这些机构可以使更多的主体能参与到改革过程中来，提供了更多改革政策的进入点，也避免了和原来的保守力量的直接冲突。

此外，还有中央与地方之间政治权力结构上的变化。从文革开始地方的自主权就在不断上升，地方的省级精英在全国性的政策制定中发挥的作用越来越大，他们从1970年代就可以参加中央农业政策会议并提出意见。相反，中央官僚的权力则在下降。

投资方案流产了，我们还要考虑为什么比较温和的多样化方案也失败了。在有限的实践中，我们会看到多样化方案存在一个问题，就是它是内部高度不确定的，很难制度化。

我刚才讲了很多种多样化方案，大家可能已经被我绕晕了，实际上我也是花了很多时间才搞清楚他们的具体安排。农民同样也认为这些方案实在太复杂太麻烦了，他们更喜欢简单的包产到户。

而且，在某些地方已经开始实行包产到户，开了一个小口子之后，很快就会发生一些学者讲的“冰棍效应”。

就是说有一些农民已经开始分到集体的资产了，其他地方的农民就会觉得我们必须要先下手为强，拿到手里的才是自己的，否则集体资产就会像冰棍一样融化。所以当时各地都出现过耕地累死牛，拆分拖拉机、抢夺集体资产等事件。

除此之外我还有一个重要的观点是，包产到户之所以能获得成功，是因为主要的利益相关者可以围绕包产到户重新定义各自的利益，从而形成一个新的全国性的政治联盟。

我们来看看大家的想法是如何转变的。首先是政治精英，我刚才讲了包产到户以意想不到的方式拯救了城市的经济危机，解决了经济萧条的问题，所以他们的考量发生了变化，现在都团结到这个新的方案当中来了。

第二个重要的反对者是富裕地区的农民。但是在配套政策实行之后，他们发现可以利用专业承包等新的市场机会来发财致富，所以他们也转变了态度。

除此之外还有一个重要的反对者是基层干部，无论是贫困还是富裕地区的干部态度都是类似的，他们反对的重要原因是害怕失去对集体财产的控制。

但是在新的制度推行之后，他们发现自己可以获得对由社队企业发展而来的乡镇企业的控制权，他们可以自己创建企业或者利用原来的集体企业进行寻租。在国家的统购统销制度崩溃之后，他们迅速速填补了农村市场的空白，这是一个巨大的利益。换言之，他们是可以被赎买的。

同样地，之前的反对者军队系统也可以通过政策被赎买。国家承诺将推动国防现代化，投入更多财政资源支持军队，他们便不再反对农业包产到户了。

反思农业改革的

当下与未来

总体来说，我想做的工作是打开一个关键的政策制定时刻。我要说明的是，最后围绕包产到户形成的这个激进的共识，是在互动和竞争的过程中涌现的，它并不是在改革之初就确定好的。所以我们很难说包产到户一定是最有效率的方案，或者说它是历史的必然。

包产到户方案最终成功的原因在于它是一个新的聚焦点，可以使不同的政治行动者、利益相关者团结起来。

我在研究中多处想说明，任何如此大规模的历史变迁都不是一个人、一个群体或者一个因素能够推动的，它始终要依赖大规模的全国性的政治联盟。

如果我们认可这个新的反思过去的起点的话，我们也可以从这个新起点出发来反思农业和农村改革的当下和未来。

包产到户政策当然取得了很大的成就，但在全国范围来看，用一刀切的方式制度化之后很多潜在的问题就会被遮蔽，权力关系会被固化，出现的问题在短期内就很难纠正，这就是所谓的路径依赖。

这里我举两个例子，比如1990年代出现的“三农问题”，就是1980年代末以来包产到户释放的生产力逐渐衰减之后，农民成为国家的汲取对象、成为市场的弱者之后的一个重要结果。

另外，我们刚才讲到了，其实产权和生产经营的组织方式是可以分开看的，农民在拥有半私有制的产权之后仍然可以发生横向的联合，实现某种程度上集体的生产经营。但是小土地所有制长期的固化，使得土地流转的集体行动很难达成。

在最近20年，国家出台了各种各样新的政策，比如农业公司和合作制，企图来促进农业的集体化生产，但是目前来看基本上是喜忧参半，这也是小土地所有制固化带来的问题。

有学者说，中国的小土地所有制可以保护农民的基本生存权，但我个人认为保护农民生存权最重要的方式是，赋予农村居民和城市居民平等的基本的政治、经济和社会权益。

我最后想说的是，在今天我们的国际和国内问题丛生的情况下，可能唯一的出路就是回到改革开放的基本精神。

但是坚持改革开放并不是说我们要教条式地坚持某些政策安排，相反我们要具体地分析改革开放中的政策，了解它们形成的前因后果和复杂的遗产，也许这样才能够帮助我们继续前进。

谢谢大家。

策划丨恒宇啊

字幕丨雨萱

剪辑丨大凯