俄罗斯“东转南进”，能确保实现动态调整的战略目标吗？

Hutong9.net

赵隆：

俄罗斯“东转南进”，能确保实现动态调整的战略目标吗？
赵隆
上海国际问题研究院全球治理研究所副所长、研究员

来源：观察者网
2024-05-21 16:35:41

虽然俄罗斯总统普京已结束新任期首次外访——中国之行，但对于中俄联合声明的关注与解读，仍未消散。

北极航道、俄罗斯远东开发，吸引外界眼球，但也要看到设想和现实之间仍有较大距离。俄乌冲突之下，“东转南进”是俄政府继续推动的政策，以确保其动态调整的战略目标得以实现；俄方能否借力这一机会窗口，推动顶层机制、民间沟通等层面的改革，为合作奠定良好基础，值得观察。

普京此次访华的背景之一是中俄建交75周年。大国交往中形成共识不易，尊重和包容差异更为不易。在当今复杂的国际局势下，怎么正确理解并对外阐释中俄关系的性质、特质，颇为关键。同时，从中国角度，既要兼顾国内外动态，又要把握中俄关系与世界秩序的联动性，需要充足的经验与高度的智慧。

此外，就在普京正式就职并访华前后，俄军将新目标瞄准哈尔科夫，同时国际外交活动十分活跃。5月14日布林肯访问基辅，给乌克兰带去的究竟是希望还是幻想？决定战争走势的阶段性节点，是否依旧遥远？当然，上述这些也是对普京新任期的考验。

就这一系列问题，上海国际问题研究院全球治理研究所副所长赵隆研究员在观察者网分享了自己的观点。



5月17日下午，普京在哈尔滨工业大学发表演讲。图自哈尔滨工业大学

观察者网：此次普京访华期间，中俄发布的万字联合声明吸引众多目光。其中两条引人遐想，一是中俄合作开发北极航道，二是中俄合作开发黑瞎子岛，以及与朝鲜商议中国船只在图们江下游的航行。首先，前者与过去中国所提的“冰上丝绸之路”是否有所关联，该领域的合作可能涉及哪些，意义何在？您曾参与过北极航道合作的相关工作，能否介绍一些情况？这是否会涉及北极圈理事会等机构的事宜？

赵隆：北极合作是深化中俄务实合作的重要增长点。两国曾提出加强北极可持续发展合作，在科研、联合实施交通基础设施和能源项目、开发和利用北方海航道潜力、旅游、生态等方面开展合作。在实践中，中俄就北极科研、航道、资源开发等展开互利合作，中国企业也参与相关项目的投资、建设和运营，一度成为北极航道商业化航行的先行者。

此次中俄联合声明中首次提出，“在中俄总理定期会晤委员会机制框架下成立中俄北极航道合作分委会”，该机制将为中俄深化北极合作，特别是提升北极航道运量和建设北极航道物流基础设施，深化极地船舶技术和建造合作等提供独特的机制保障。

对中国而言，北极航道开发既是中俄北极可持续发展合作的组成部分，更是与各方（尤其是北欧国家）共建“冰上丝绸之路”，打造经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道，促进北极地区互联互通和经济社会可持续发展的重要内容。

当然，受乌克兰危机的外溢效应影响，北极地区的政治、安全、治理格局正在加速重构，北极国家的认同分裂、多边对话停滞、军事部署和前沿威慑加剧，显著影响着包括中国在内的北极事务利益攸关方合作。

但从中长期来看，北极的可持续开发和利用依然是各方关注的重要议题，中俄北极合作将为各国更好的认识北极、保护北极、利用北极和治理北极提供有益经验。



黑瞎子岛地理位置图 资料图来自中国之声

观察者网：其次，关于黑瞎子岛和图们江航道的问题，近年俄罗斯提出“转向东方”，多次强调远东开发，如何看待俄罗斯在远东开发的决心，现有措施是否充分，难题有哪些？过去中国在俄罗斯也有一些开发建设项目，但最终由于各种原因遇阻、甚至不了了之，类似因素仍然存在吗，尤其在远东可能还会涉及一些历史问题等？此外，按照声明中所言，未来的远东合作，除了中俄，是否可能包括朝鲜，这样的合作前景与意义有多大？

赵隆：远东开发是俄罗斯“转向东方”政策的重要载体。

普京曾在2013年的国情咨文中，将“实现远东地区超前发展作为21世纪的优先事项”。2014年克里米亚危机爆发后，针对远东开发的顶层设计、制度保障和政策扶持加快实施。

2015年起，俄罗斯政府每年都在符拉迪沃斯托克（海参崴）举行东方经济论坛，重点吸引来自日本、韩国、中国等亚洲国家的资本注入。此后，通过设立18个“跨越式发展区”、“符拉迪沃斯托克自由港”等特殊国家政策配套，为投资者提供基础设施建设资助、税收优惠和必要的行政服务。

2022年乌克兰危机爆发之后，俄罗斯的“东转南进”政策调整全面加速，推动远东开发的制度创新也有新内容。今年初，俄罗斯国家杜马（议会下院）一读通过有关在远东地区设立“国际跨越式发展区”的法案，主要参照中国设立各类工业园区的经验，进一步扩大针对外国投资者的政策优惠。

这些变化，对于发展中俄“东北—远东”地区互利合作当然是好消息。但是，长期困扰远东开发的难题尚未完全消失：

首先，远东地区的人口规模、市场需求相对较低。远东地区占俄国土面积近40%，但人口仅占总人口的约5%（800万左右），2023年还出现了人口负增长，发展动力与比较优势有待发掘。俄罗斯在地理上“东—西”发展失衡的局面存在已久，政府的政策扶植和资源倾斜的效果仍需观察。

其次，“央地差异”和“官民差异”不可忽视。从过往经验来看，相关国家赴远东投资的企业在项目实施过程中，曾面临民众对于环保、外来移民、产业空心化等方面的指责，影响合作的进度和成效，联邦和地方政府、企业和民众对于“向东开放”的观念和利益诉求也需要协调。

最后，制裁条件下的投资风险管控问题。与战前相比，日本、韩国等其他亚洲国家的企业在政治压力下，采取冻结项目、逐步撤资等方式退出远东，多方参与、风险均摊的远东开发“国际合作”，最终可能成为狭义的“双边合作”，这些都是影响企业决策的重要变量。

在中俄关系进入高质量发展的“成熟期”之际，务实合作的标准和方式也需要从“提质增效”的角度嵌入。因此，无论是黑瞎子岛开发还是图们江下游航行合作，在中俄（朝）之间充分的政治互信保障下，关键还是要坚持国际化、市场化、商业化原则，全面开展项目的可行性评估，完善项目实施的监督和保障机制，找到各方利益和共同利益的平衡点。



图们江上连接俄罗斯与朝鲜的铁路桥 资料图

观察者网：我们都知道，普京此次访华的背景之一是中俄建交75周年。关于中俄关系的表述，这段时期以来普京在不少场合都有所阐释，中方在公开活动或此次联合声明中也有表态。双方的表述中是否有一些微妙的侧重不同？当我们既要考虑国内情况，也要考虑到诸多外部因素的变动，在多组复杂关系中，如何把握或判断中俄关系与世界秩序的联动性，尤其是国内对于俄乌、中俄的问题还是比较对立的，您可以谈谈学界的一些讨论吗？

赵隆：在中俄建交75周年之际，两国签署的《联合声明》全方位回顾了中俄新时代全面战略协作伙伴关系的定位，包括双边关系的性质——不结盟、不对抗、不针对第三方）、特质——稳定、坚韧，经受国际风云变幻考验）、价值——符合两国和两国人民的根本利益，并非权宜之计等等。这些理念和原则经过时间和历史验证，具有战略性、指导性意义。

作为常任理事国和具有世界影响力的大国，中俄战略协作的宗旨并非局限于维护自身利益，而是展现协力维护世界秩序、公平正义的责任担当。中俄可利用高水平的战略互信，赋能国际和多边事务协作，还可以在实现各自诉求之间、国家利益与国际社会整体利益，自身能力和责任担当之间实现平衡。

与此同时，中俄各自的外交政策具有高度战略自主性，在国际政治、安全和发展议程中，也存在不同的优先方向和利益诉求。习近平主席强调中俄关系取得的显著成就，得益于双方始终做到“五个坚持”，首先就是“相互尊重”。

在我看来，这种尊重包括两国基于各自国情作出的战略选择，也包括外交优先、利益诉求方面不同的侧重点。在参与全球安全、发展治理和推动国际秩序演变方面，既有广泛的共同愿景，也有理念、方式上的差异化和多样性。

我们更需看到的是，在大国交往中形成共识不易，尊重和包容差异更为不易。中俄战略协作在元首外交的引领下，既强调要符合两国和两国人民的根本利益，也提出符合时代发展的潮流，再次印证中俄关系的发展已经步入“成熟期”，有着清晰的运行轨迹和驱动逻辑，其典范效应将会进一步扩大。

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观察者网：普京访华前，俄罗斯刚刚完成新一届政府组阁。其中最受关注与议论的是将绍伊古从国防部长的位子上调往国家安全秘书长，由前第一副总理安德烈·别洛乌索夫接任。其余政府部门职位变动不大。一方面，目前正值俄军发起哈尔科夫进攻之际，普京临阵换帅，说明什么？另一方面，近来俄国防部接连两名高官被查，一位副防长，一位干部局局长，这与绍伊古的调任是否有关？反映出普京对于前段时期的俄罗斯军事行动的什么态度，以及对今后有什么布局？

赵隆：俄罗斯国防部长的调整服务于乌克兰危机的战场形势，俄罗斯与西方的战略博弈态势，以及俄罗斯经济社会适应“准战时状态”的多重需要。

在战场方面，俄军在库皮扬斯克、顿涅茨克、哈尔科夫方向的战线有所推进，主要依托于军工制造能力提升形成的火炮优势。在战略层面，随着美欧等国与乌克兰加紧签署长期双边安全协议，危机短期内结束的可能性微乎其微。

对俄罗斯而言，决定战场走势的除了作战能力，还包括军工综合体的发展、装备制造和调配能力、国防预算执行效率等方面的比拼。

2024年，俄罗斯的国防预算为10.7万亿卢布，约合1000亿美元，同比增加68%，占联邦财政支出的30%，超过社会支出，占GDP总额的6%，虽然尚未达到美苏军事竞赛顶峰时期军费占GDP总额16%的水平，但逐步逼近维持社会与战争“距离感”的平衡点。因此，在这场持久战中如何算好“经济账”非常关键。需要善于统筹规划、协调资源的人员担任防长，而别洛乌索夫在提升资源调配和预算执行效率方面具有一定优势。

另一方面，前任防长绍伊古的新职位包括联邦安全会议秘书、俄军工委员会副主席，表明其仍然属于总统安全事务核心决策圈的“成员”，这种安排可利用其积累的经验为安全战略规划发挥咨询作用，也可避免围绕其个人或周边人士（俄国防部副部长和干部局局长）等人事变动在军队系统中造成不利影响。

2023年和2024年俄罗斯预算对比 图片来源：彭博社

观察者网：普京在访华期间提到俄军进攻哈尔科夫的目的，而在此之前外界认为这更像一场宣传战，随着俄军占据了哈尔科夫北部的几个村庄，也加剧了外界对于乌克兰是否会失守的担忧，您怎么看普京的表态？这一新的军事作战目标，有望成为具有阶段性意义的战争节点吗？

赵隆：俄军近期围绕哈尔科夫展开的行动兼具战术和战略意义。

在战术层面，其主要目标的确是普京所强调的建立安全“缓冲区”，减少乌军对俄罗斯别尔哥罗德州、库尔斯克州等与该地接壤的边境州打击，同时迫使乌军频繁进行后备力量和装备的机动，从多点向前推进战线。

在战略层面，俄罗斯可能也希望借此展现其具备全面由守转攻的能力，增加美欧支持乌克兰恢复1991年边境线所需成本和代价的焦虑感。

但从目前看，乌克兰战场上“一地一城”的得失，难以改变危机演变为持久战、消耗战的大趋势，俄乌双方均缺乏取得压倒性优势的战场实力，在局部战线上的焦灼缠斗是未来一段时间的主要特征。

俄国防部5月18日发布视频，声称继续在哈尔科夫推进战线。图自央视新闻

观察者网：就在普京访华前夕，当地时间5月14日，美国国务卿布林肯抵达基辅，据称此行旨在向乌克兰确保美国的支持以及乌克兰急需的武器即将到来，“将会带来真正的不同”。4月美国批准610亿美元的对乌援助，此外马克龙今年也几次表示不排除法国向乌派遣地面部队的可能性，如何评价美欧对乌克兰的援助的力度与持久性，尤其在俄军主动发起进攻之时？相对的，俄罗斯后续的军事供应能否跟上，去年俄罗斯从朝鲜得到了一部分弹药供应，再加上媒体消息称俄自身的军工能力也在加快等，是否足以应付之后的战场消耗，不确定性在哪？

赵隆：从应对“持久战”的角度看，俄乌和美欧都存在不确定性。

拜登政府近期批准的610亿美元援乌法案，曾被国会阻挠长达半年之久。可以预料，美国下一轮对乌援助将面临两党间更为复杂的政治博弈，也需要花费更多的时间成本。即使拜登顺利连任，可能也需要被迫调整援助的方式、规模和节奏，对军援和经援流向严格监管，并掌握关于乌克兰的胜利标准、行动计划、谈判条件等方面的话语权。

但需要看到，即将到来的美国大选的确是乌克兰危机的变量之一，但恐怕不会具有决定性意义。特朗普所谓“在24小时内结束战争”的表态，更像是竞选口号而非实质目标，来自党内精英、民主党、盟友，特别是军工复合体的政治压力和制度约束，都将限制其政策调整空间。

对于乌克兰而言，如何解决人力资源这个最大短板，是决定战场胜负的关键。虽然随着《动员法》修正案正式生效，据估算乌克兰的动员储备力量将超过700万人，但普遍缺乏军事训练，大规模动员可能造成的社会抵触效应，都是泽连斯基政府需要解决的难题。

对于俄罗斯来说，“准战时状态”的社会和民众适应度，巨额军费开支造成政府各类预算的缩水，二级制裁对于现有贸易模式的负面影响等，都可能打乱其前线军事行动和部署。

当地时间2024年5月7日，俄罗斯总统普京出席宣誓就职仪式。图自澎湃影像

观察者网：最后还是想回到俄罗斯本身，归根结底可能还是需要一个稳定且发展的国家社会，才能在对外关系中有真正的话语权。这是普京的第五个任期，也是在战争中开启的新任期，能谈谈这种情况下执政的“坚固性”与“脆弱性”（某种意义上）吗，这又会如何体现在对外政策中？普京在今年的国情咨文和就职演讲中都提到国家建设规划，要建立一个崭新的俄罗斯，侧重技术发展和民生改善等等，目前的政府任命与这一目标的匹配度高吗？有哪些人事安排值得注意？

赵隆：如何实现“特别军事行动”的终极目标，通过“军事+政治”的双重手段完成作为总统对所谓“公投结果”的特定义务，建立俄罗斯与北约之间的“安全缓冲带”，同时保证国家政治、经济和社会发展的基本稳定，推动全社会适应“准战时状态”，将战争造成的负面外溢影响控制在最低范围内，将是普京6年总统新任期内最为重要的任务。但上述所列举的每项任务都存在互嵌关系，且存在不少的不确定性。

因此，俄罗斯的对外政策调整将延续“东转南进”的方向，通过扩大与全球南方国家的政治和经贸联系，维持经济发展和工业生产的韧性，确保动态调整的战略目标得以实现。

俄罗斯的新一届政府人事调整也在客观上反映出，危机处理能力、过往专业经验成为普京进行选拔任用时重要的考量因素。例如，曾任俄联邦经济发展部部长、总统经济事务助理和第一副总理的别洛乌索夫被任命为防长；曾经担任政府副总理、工业和贸易部长的曼图罗夫被提拔为第一副总理；前农业部长帕特鲁舍夫、前交通部长萨维利耶夫升任副总理，相关人事任命表明维持军需与经济发展的平衡，提升工业制造和技术能力、维持国内市场稳定和优化基础设施发展等，将是俄罗斯国家建设规划的重点方向。