深深影响了房地产的“分税制” 到底是什么？︱DK书摘第5期

源济

2015-11-19 书摘君 德科地产频道

历代经济变革得失

吴晓波 著

蓝狮子财经丛书

浙江大学出版社

*本文摘自书中第十二讲。标题为书摘君所加。

以分税制取代财政大包干制，目的就是改变中央政府在收入分配上的被动局面。在朱镕基和他的幕僚们看来，中央与地方政府的财权和事权必须进行重新的“合理设置”，否则，宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央政府在改革中行动迟缓，地方则积极试点和力求扩展；那么，加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法。一个多月后，分税制改革的第一个方案出台，中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。

为了说服各省，朱镕基在随后的两个多月里，奔波全国，一一说服，其间颇多拉锯、妥协。那段时间，朱镕基压力非常之大，到处都是反对之声，他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省，自谓“不入虎穴，焉得虎子”。朱镕基成功地说服了广东省，作为“代价”，他同意将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后的“土地财政”埋下伏笔。

分税制的实施成效非常显著，在这项制度执行的第一年——1994年，中央的财政收入比上一年猛增200%，在全国财政总收入中所占的比重由上年的22%急升至56%，但财政支出在全国总支出中所占的比重比上年只增加2%。

分税制的推行是改革史上一个转折性的事件，它带来的最重要的结果，是中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。从1995年到朱镕基退任的2004年，中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。

在制度原理上，分税制是一项联邦财税制度，世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制，然而这一制度在中国却发生“变异”，成了中央实现经济集权的手段。

作为分税制的首倡者之一，吴敬琏在晚年对这一制度的实行现状非常不满，在他看来，推行分税制的前提是必须清晰地划分中央与地方的事权和支出分配，然而这两项都被刻意地“回避”了。

首先是事权不清。特别是中央政府，将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的政府头上。以2004年为例，地方财政收入在全国财政总收入中约占45%，但财政支出却约占全国财政总支出的约72%。在教育事业费上，中央财政支出219.4亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助方面，地方财政支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。在中央上收省里的部分税权的同时，地方也上行下效。省里上收地市政府的财政税收，而地市一级就上收县乡财政税收，其结果是，省级以下地方政府的财权只余下不到17%的水平，却要负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化，逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱。

其次是转移支付制度不完善。中央将大部分税收持于手中，却不公开财政支出细目，拒绝建立对话协商机制，应转移到地方的那部分从来不与地方讨论，不接受监督，而是以“项目建设”的方式落实，投资及决策权力集中于国务院的发展改革委员会及各大部委，地方政府毫无话语权，只好在北京设立“驻京办”，出现了所谓“跑部钱进”的恶劣局面。地方一“跑部”，中央的权威当然就至高无上了。

这两个问题，直白地说就是：地方把大部分的钱交上去了，但要花的钱却越来越多，中央把大部分的钱收上来了，但怎么花却从不跟地方商量。C.E.林德布洛姆在《政治与市场：世界的政治－经济制度》一书中指出，政治权力制度在更宏观的层面上为经济运行规定了一种基本环境，形成了所谓的“统率性规则”。基于联邦政体的分税制在中央集权政体的中国发生“变异”，正是这一规则的生动体现。