缅甸大选，于内战中落幕

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缅甸大选，于内战中落幕

原创 倾听远方的 凤凰WEEKLY国际

2026年1月27日 00:42

◆自2021年以来，缅甸一直处于内战当中。

文/一墨 关珺冉

编辑/漆菲

内战阴影尚未散去，缅甸迎来一场被军政府寄予厚望的选举。

当地时间1月25日，缅甸大选最后一轮投票登场，代总统敏昂莱身着便服视察曼德勒的一个投票站，与选民见面，气氛看起来很轻松。他驳斥了外界对缅甸大选的批评，并称：“无论国际社会是否承认此次选举，我们都不会理会他们的观点。人民的投票就是我们需要的认可。”

◆1月25日，敏昂莱身着便服巡视曼德勒的投票站。

被问及自己在未来政府中扮演的角色时，敏昂莱不愿多作回应，仅表示现在谈论此事为时尚早。“一旦议会召开，他们有自己的程序和遴选方法。”此前有消息称，敏昂莱正考虑任命他人接替自己担任武装部队总司令，他本人将全面转入政坛。

此次大选从去年12月持续至今年1月，共分三个阶段进行，覆盖缅甸330个镇区中的265个。前两轮投票在202个镇区举行，最后一轮在63个镇区举行，受战争影响，剩余的65个镇区无法举行选举，覆盖约20%的国土。最终结果预计于1月底出炉。

◆缅甸大选日程一览，共分三个阶段举行。

根据缅甸联邦选举委员会的消息，来自57个政党的约5000名候选人角逐联邦议会人民院（下议院）、民族院（上议院）以及省邦议会的议席。其中，联邦议会两院共664个席位，赢得多数的政党可选择新总统，后者可任命内阁并组建新政府。按该国宪法，缅甸军方自动获得每院25%的席位。据悉，联邦议会两院将在3月召开会议，4月将迎来新政府。

这是缅甸军方自2021年夺权以来首次组织全国大选。军政府将这次选举视为“政治和经济上重新开始的机会”。军政府发言人佐敏吞说，“这次选举是为缅甸人民举行的。这关乎重建缅甸人民想要的民主制度。”

厦门大学国际关系学院暨南洋研究院副教授张旭东认为，缅甸军政府之所以此时举行大选，主要基于四点考量：军事与政治窗口期成熟、合法性危机倒逼、经济与民生困境的驱动以及宪法程序与权力巩固的需要。“去年下半年，政府军接连收复多处失地，逐步掌握了战场主动权。同时，反军方力量的外部支持明显削弱。”

“军政府当前面临严重的国际孤立，需通过选举来完成身份转换，缓解制裁压力。此举也是为了兑现其‘重新大选、移交权力’的承诺。”张旭东向《凤凰周刊》分析说，军政府希望大选能为恢复经济合作、吸引投资创造条件，回应民众对稳定与安全的迫切诉求，进而缓解社会的不满情绪。“2008年宪法规定每五年必须举行一次全国大选，军方需遵守自身制定的宪法框架，同时借选举分化反对派，通过分阶段投票策略来应对抵抗力量。”

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巩发党赢得毫无悬念

2024年12月28日，第一轮投票开启时，敏昂莱身着便服现身内比都一处投票站，在镜头前完成了投票。国家电视台MRTV播出的画面中，敏昂莱举起左手小拇指，指尖蘸有不褪色的墨水，象征“完成投票”。他面带笑容，有意向外界展示这场选举的秩序与仪式感。

◆2025年12月28日，敏昂莱走出投票站后举起左手小拇指。

面对记者，敏昂莱语气笃定道：“我们保证这是一次自由、公正的选举。这是军方组织的，我们不能让自己的名誉蒙羞。”他同时呼吁民众多多参与投票，强调如果不投票，“就不能说理解民主的真正含义”。当记者问他是否想成为国家总统时，他强调自己是“公务员和军队首脑”，并非任何政党领导人。这一画面被官方镜头反复播放。

此后的两轮投票分别于今年1月11日和1月25日举行。1月25日一早，住在曼德勒的教师佐科科敏在一所高中投下选票。他坦言，“虽然我不抱太大期望，但仍希望看到国家变得更好。投票后我如释重负，总算履行了职责。”有仰光居民披露，此次选举期间，军官所在社区的投票热情似乎很高，其他地区则较为冷清。

◆1月25日，仰光的选民来到一处投票站投票。

美联社称，尽管有57个政党被允许参加大选，但只有6个政党在全国范围内参选。除联邦巩固与发展党（下称“巩发党”，USDP）外，有17个政党在立法机构中赢得了少量席位，席位数量从1个到10个不等。

这些政党要么是小型政党，要么有着军方支持，没有一个政党以反军方为竞选纲领。其中，人民先锋党领导人特特凯曾在政变后出任军政府内阁部长；人民党领袖郭郭基亦多次批评反政府的武装团体，强调军方在国家政治中的主导地位。

这让选举结果变得没有悬念，受军政府支持的巩发党实际上没有对手。前两轮投票结果显示，巩发党取得了绝对优势，其在下议院209个席位中赢得193席，在上议院78个席位中赢得52席。该党在2020年大选中仅赢得6%的议会席位。

与五年前相比，投票日的缅甸格外安静。2020年大选时，投票站外曾排起长队。一名选举官员向法新社透露，她住所附近的登记选民约1700人，最终投票的只有470人，投票率不足三成。

但按照军政府的说法，前两轮投票的投票率在50%到60%之间，符合投票资格的选民超过2400万，比2020年减少了约35%。据国际选举制度基金会披露，缅甸2020年和2015年大选的投票率约为70%。

在仰光、曼德勒等大城市，多名居民告诉路透社，并未看到军方强迫民众投票，但普通人投票积极性不高。曼德勒的一位居民直言：“就气氛而言，这次选举远不如2020年那样热闹。”

◆大选期间，一名警察在曼德勒一个投票站前站岗。

有着“鬼城”之称的哈帕普恩（Hpapun）也名列投票镇区名单之中。哈帕普恩位于缅甸东部，曾是区域交通与行政枢纽，设有政府机构与机场。但受到内战影响，城中已无常住居民。

不过，军政府依旧将其纳入第二轮投票，且投票地点不在城内，而设在约10公里外的一处战术指挥部。选民若要前往投票，需穿越地雷区，安全风险极高。反对派因而指责这是一场“精心安排的选举”。

投票站的安保措施亦十分严密。内比都多处投票站部署了警察及亲军政府的骠索缇（Pyu Saw Htee）民兵。军方总部所在的泽亚西里镇，军警频繁巡逻，一些投票站禁止选民携带手机进入。

第二大城市曼德勒的安保同样有所升级。当地居民称，昂米亚塔赞镇和查纳耶塔赞镇通往投票站的道路均被封锁，选民需上交手机方可进入。一名居民回忆说，“天还没亮，外出的人就被告知，除了出门投票，当天一律待在家中。街边商铺也全部歇业。”

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军政府为此筹谋许久

2020年11月，时任国务资政昂山素季领导的全国民主联盟（下称“民盟”，NLD）以压倒性胜利赢得大选。但不久后的2021年2月1日，军方以“选举舞弊”为由，扣押时任总统温敏、昂山素季以及部分民盟高级官员。

随后，代总统敏瑞宣布为期一年的紧急状态，并将“立法、行政和司法”权力移交给国防军总司令敏昂莱。军方当时承诺，将在国家紧急状态结束后重新举行大选，届时国家权力将移交给新当选的政党。但此后，紧急状态七度延长，大选也一再推迟，一等就是五年。

为了举办此次大选，军政府在制度建设、机构调整以及基础设施等方面筹谋许久。

2023年1月，军政府颁布新的《政党登记法》，要求所有政党在60天内重新进行登记，否则将自动解散。民盟因拒绝遵守该法而遭到解散。2025年4月，缅甸联邦选举委员会宣布，所有有意参加此次大选的政治团体，须在5月9日截止日期前申请注册为政党。

按照缅甸宪法，国家处于紧急状态下不能举行大选。2025年7月31日，军政府召开会议，决定为举行大选解除全国紧急状态，并同步发布多项命令：撤销国家权力移交国防军总司令的安排，组建新的联邦政府和国家安全与和平委员会，解散国家管理委员会。吴纽梭出任联邦政府总理，敏昂莱转任国家安全与和平委员会主席，不再担任看守总理，但仍是军方最高统帅。

与此同时，自2024年10月以来，军政府在全国范围内进行人口普查。为了兑现选举“公平公正”的承诺，还搞起了电子投票系统。批评人士认为，此举反而方便军政府操纵选票。

去年7月，军政府出台了《保护多党民主选举免受阻碍、干扰和破坏法》，禁止所有扰乱选举过程的言论、组织或抗议，严重者可能面临终身监禁或死刑。据美联社观察，上述法案对批评选举的行为处以严厉处罚，此后半年间，缅甸当局对400多人提起诉讼，指控他们从事散发传单或网络活动等行为。

另据军政府称，前两轮投票曾遭到武装团体的干扰，这些团体袭击了多个乡镇的投票站和政府大楼，造成至少两名行政官员死亡。

张旭东表示，军政府在人事、机构调整及法律制度层面采取的所有措施，根本目的是通过“制度性操控”确保大选能按军方的意志进行，最终实现权力的无缝延续与巩固。“短期来看，军政府通过选举实现了巩发党的压倒性胜选，初步完成了重建合法性、巩固权力、缓解内外压力的目的，也争取到中俄印等国的理解。”

军政府发言人佐敏吞理解国际社会对此次投票的批评。“然而，这次选举将带来政治稳定。”他在内比都告诉记者，“我们相信未来会更美好。”

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战火蔓延到经济腹地 

这场大选举行之际，缅甸社会早已千疮百孔。

新年伊始，若开邦首府实兑市的郊区，一些居民开始拆除无人居住的房屋。这并非为了重建，而是为了获得生存所需的柴火。

◆若开邦实兑市，一个遭遇战火后的市场。

一位家庭主妇抱怨道：“木炭太贵了，我们平时烧柴做饭。而一根木柴的价格接近1000缅元（注：1元人民币约合302缅元），连煮一锅米饭都不够。”亦有人提到，“汽油价格上涨得更厉害，一升燃油的售价高达2万缅元，我已经骑不起摩托车了，只能改骑自行车。”

由于物价上涨，人们的生活变得异常艰难。“很多人失业了，普通家庭的生计受到严重影响。有些人选择打零工，有些人则依靠捐赠度日。几乎每个人都需要帮助，都盼望能得到救济。”当地居民纷纷表示。

过去五年，实兑市的所有出入口均被军政府控制，商品仅能通过从仰光出发的货船经海路运输。但由于船期不固定，商品供应不稳定，导致物价飙升。如今，一袋优质的大米售价为27万缅元，1.6公斤干辣椒的价格逼近2万缅元。

内战、能源短缺与宏观波动叠加，导致商业环境恶化，外贸活动趋冷。世界银行预测，在截至2026年3月的本财年，缅甸实际国内生产总值（GDP）将收缩2%，通胀率仍保持在20%左右。联合国开发计划署的数据显示，军方执政以来，该国GDP累计下降9%；2024年的通胀率达25.4%，贸易逆差约占GDP的2.2%。

由于正规经济受阻，部分灰色产业在边境地区扩张。缅甸成为全球重要的鸦片、海洛因产地之一，也是冰毒主要来源国。

军政府掌权后，缅甸各地爆发大规模抗议活动，“民族团结政府”（NUG）及旗下武装“人民国防军”（PDF）应运而生。反军方阵营借着“公民抗命运动”与游击战术展开消耗战，政府军与地方抵抗力量之间的冲突成为常态。武装冲突也不再局限于边远少数民族地区，而逐步向中部平原和核心经济地带蔓延。冲突四溢之下，多地被反复拉入战场。

◆2023年，缅甸反军政府的武装团体在该国北部训练。

战火四溢的背景下，全国多地基础设施受损，医疗与教育系统首当其冲——全国停课学校比例超过40%。联合国难民署统计，截至2025年，持续的战事已造成逾350万人流离失所，部分民众跨境避难，安置点长期处于资源告急状态。

冲突的广度与烈度亦持续攀升。数据显示，过去五年来，全国330个镇区中有233个发生过武装冲突，累计超过1.4万起；被毁房屋和建筑逾10万所。

征兵政策为这一局面再添变量。2024年2月，军政府启用《国民兵役法》，计划每月征兵5000人、年征6万人，试图弥补战损，却加速了人力资本的外流。2024年11月，缅甸劳工部要求劳务中介机构召回在海外工作的缅甸劳工，规定如果工人在两年工作许可到期后被征召服兵役，必须返回缅甸。

在教育领域，由于教师缺口扩大，学生辍学率不断攀升。缅甸“见证”组织项目主任劳伦斯（Matt Lawrence）直言，“如果缅甸的教育得不到保护，下一代的世界观就可能被派别纷争和战争而不是希望和理性所左右。”

内乱未歇，天灾又至。2025年3月，缅甸中部发生7.9级强震，这是本世纪以来该国遭遇的最严重地震。截至同年12月，地震已造成5456人死亡、1.14万人受伤，直接经济损失约120亿美元。

◆2025年3月28日，缅甸发生强震，造成重大人员伤亡。 

而在2024年9月，超强台风“摩羯”引发大范围洪涝，全国330个镇区中有192个受灾，其中93个受灾面积超过1000公顷，导致约240万人、近58.5万栋建筑受到影响。

与此同时，昂山素季的命运依然扑朔迷离。2025年6月19日，她迎来80岁生日，但没有任何公开消息。其子金·阿里斯近来接受采访时称，“过去两年没收到过母亲的消息，她可能已经去世了。”此言引发国际社会的担忧。面对质疑，军政府发言人回应称“昂山素季身体健康状况良好”，但拒绝提供任何详细资料。

◆前国务资政昂山素季如今生死未卜。

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美国态度起了变化

政变以来，军政府深陷外交困境。尤其西方国家拒绝承认其合法性，并将“民族团结政府”视为缅甸唯一合法代表。英美等国则将与缅甸的外交关系从大使级降为代办级。

联合国对双方均未予以承认，但缅甸在联合国的代表资格仍维持现状，即由被推翻的原民选政府任命的代表履职。联合国明确谴责军方发动政变，并罕见通过决议，呼吁各国停止向其出售武器。

外交孤立之外，西方国家挥起制裁大棒。过去五年来，美国对缅甸实施了不少于20轮制裁，英国实施了19轮。以敏昂莱为首的军方领导人及其商业伙伴成为主要制裁对象，遭到旅游禁令、资产冻结等，缅甸当局获取军事技术与两用物项的渠道亦被封锁。西方国家还多次发起联合制裁，强化施压效果。

不过，特朗普重返白宫以来，西方国家对缅制裁阵线出现了裂痕。2025年7月24日，特朗普政府解除了对军政府几位盟友的制裁。分析称，这背后或有稀土战略考量——特朗普政府曾就如何将缅甸的稀土供应从中国转向美国，听取了多方意见。美国副总统万斯旗下幕僚还接见过相关行业团体，后者敦促美国寻求与缅甸军政府达成妥协，以获得缅甸的稀土。

此前，特朗普曾致信敏昂莱，宣布对缅征收40%关税。此举被解读为变相承认了军政府的合法性。敏昂莱在回信中称赞了特朗普的领导力，请求其降低关税、放宽制裁。

对于缅甸大选，特朗普政府态度暧昧，迥异于美国以往作为反缅甸军政府运动最大支持者的立场，也与西方盟友的强烈反对形成反差。

2025年11月，美国国土安全部长诺姆终止了约4000名在美缅甸公民的临时保护身份，获得缅方欢迎。前总统拜登执政时期，美国曾游说日韩等亚洲盟友拒绝承认缅甸军政府主导的选举。但特朗普上台后，下令国务院停止评判海外选举的公正性。随着特朗普解散美国国际开发署、削减联邦开支，针对缅甸民主活动投入的资金早已中断。

“过去一年间，我们目睹了美国围绕缅甸实施的30年计划被彻底摧毁。”反军政府组织“新缅甸运动”负责人比伦尼斯（Simon Billenness）直言，“美国国务卿鲁比奥对此次大选的沉默，令人不安。”

与美国的沉默不同，欧盟一直立场坚定。欧盟2025年4月宣布，将对缅制裁延长一年至2026年4月30日，继续对106名个人和22家实体实施资产冻结、入境禁令，维持武器及军民两用产品禁运。欧盟发言人明确表示，缅甸此次大选不符合国际标准，不予承认。联合国缅甸人权问题特使汤姆·安德鲁斯同样表示，大选并非摆脱该国危机的途径，必须予以反对。

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东盟内部分歧明显 

军政府也面临来自东盟的压力。政变后的2021年4月，印尼雅加达举行的东盟领导人特别会议提出旨在解决缅甸问题的“五点共识”，涵盖停止暴力、调解、改善对话、提供人道主义援助以及派遣特使访问，却遭到敏昂莱的坚决反对，军政府也多次阻止东盟特使探访昂山素季等人，引发东盟不满。因此，敏昂莱等军方高层被禁止出席东盟峰会，而该国非政治性代表却被允许参会。军政府因此抨击东盟干涉其内政。

此后，东盟内部对缅甸局势的不安持续升温。2025年10月举行的第47届东盟峰会上，各国对“五点共识”的落实情况进行自2022年以来的第三次审查，直言缅甸“缺乏实质性进展”，并重申任何选举都应以停止暴力、启动包容性政治对话为前提。 

针对此次大选，东盟延续并强化了此前的限制措施，包括限制缅甸军政府代表参加东盟峰会和外长会、推迟缅甸担任2026年轮值主席国。马来西亚外交部长穆罕默德·哈桑1月20日重申，东盟不会派遣观察员，因此也不会对选举进行认证。

然而，上述表态在现实中收效有限。在东盟内部，部分国家主张孤立军政府，另有国家倾向保持接触。政变发生不久后，缅甸军方举办“军人节”阅兵时，泰国、越南、老挝均派代表出席。

2025年10月的东盟峰会上，成员国就派遣选举观察员一事产生争执。印尼、马来西亚、新加坡坚持对军政府强硬，柬埔寨、老挝、泰国则主张务实接触。由于无法达成共识，东盟最终决定不派遣正式的选举观察团，但允许各成员国自行决定是否派遣。

张旭东认为，东盟与缅甸军政府的矛盾本质是“东盟方式”的实施困境：东盟不干涉内政的原则在缅甸危机中遭遇严峻挑战，其内部分歧削弱了集体行动能力，未能有效推动缅甸的政治转型与民族和解，显示出区域组织在处理成员国政治危机时的结构性局限。

域外国家中，俄罗斯、中国、印度、白俄罗斯、尼泊尔、巴基斯坦等国均向缅甸派出大选观察员。2025年5月，敏昂莱在访俄期间透露，他与中俄等多国领导人举行了会晤，通报了大选计划并获得支持。

◆2025年5月，敏昂莱受邀观摩俄罗斯的红场阅兵活动，到俄罗斯总统普京的接见。

谈及缅甸军政府的外交策略，张旭东指出，呈现出“合法性优先、生存为要、务实平衡、内外分化”这四大核心特点，其本质是为军事统治寻求国际生存空间与制度性保障。

“为了生存，与俄建立‘战略盟友’关系；积极寻求与中印泰等周边国家深化经济合作，打击跨境犯罪，换取边境稳定与区域认可。”张旭东说，与此同时，在大国博弈中寻求最大自主性：既依赖中国的经济支持与政治理解，又通过联俄、联印等方式避免过度依赖，维护其“战略自主”。“2024-2025年还出现了对美姿态的微妙调整，比如通过关税谈判等进行有限接触，试探美国制裁松动的可能性，寻求外交多元化。”

◆2024年11月，敏昂莱抵达昆明，进行为期三天的对华访问。

张旭东如此总结缅甸军政府的圈层化外交布局：“核心圈层：中俄，采取战略协作和务实合作的外交；中间圈层：东盟、印度，采取制度性参与和利益交换的外交；边缘圈层：西方国家，采取有限接触和立场对抗的外交；突破圈层：亚非拉发展中国家，采取多边参与和价值共鸣的外交。”

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中缅开启务实合作

缅甸大选投票完成后，中方表示了祝贺。外交部发言人郭嘉昆1月26日表示，长期以来，中方坚定奉行和平共处五项原则，不干涉缅甸内部事务。作为友好邻邦，我们支持缅甸各方通过大选实现更广泛、更牢固、更持久的和平和解，早日实现局势降温，共同维护政局稳定。中方愿同国际社会一道，尊重缅甸人民的选择，为缅甸恢复和平稳定和发展继续提供建设性帮助。

在西方集体孤立的背景下，中国为缅甸提供了关键的国际舞台。2025年8月底，敏昂莱以代总统身份受邀参加上合峰会和九三阅兵，他称这是其12次访华中最成功的一次；不久后的9月，缅甸总理纽梭出席中国东盟博览会，国防部长貌貌埃也受邀出席北京香山论坛。

◆2025年8月30日，敏昂莱抵达天津，出席上合峰会。来源：新华社

此前与敏昂莱会晤时，中国领导人曾表示，“中方支持缅甸走符合本国国情的发展道路，维护主权独立、领土完整、国家稳定，稳妥推进国内政治议程。”

缅甸当局亦投桃报李，积极配合中方打击电诈。2023年7月，中国启动打击治理涉缅北电诈专项行动，中缅展开多轮执法合作。近日，中国官方通报，2025年打击电诈取得重大战果，毁灭性打击缅北“四大家族”犯罪集团，5.7万名犯罪分子移交回国。

◆2025年9月29日，缅北明家11名电诈分子被中国地方法院判处死刑。

2025年年底，中缅泰三国在缅甸妙瓦底开展新一轮联合清剿行动。统计显示，去年累计有7600余名在妙瓦底涉赌涉诈犯罪分子被押解回中国。此外，KK园区的494栋涉罪建筑物被拆除，亚太新城园区也被彻底清剿。

◆近期，缅甸军方突袭KK园区，并炸毁里面的建筑物。

张旭东评价称，中缅关系延续了“邻里友好、利益共生、风险共担”的周边外交逻辑。“中缅一直遵循‘不干涉内政+务实合作’的交往框架。双方高层保持沟通，中缅经济走廊等项目也在持续推进，中国既尊重缅甸主权，也通过斡旋推动局势缓和，避免区域动荡影响到自身边境安全与发展利益。”

在张旭东看来，合作打击电诈体现了两国非传统安全领域的利益绑定：维护了中国公民生命财产安全，缓解了边境压力；提升了中缅执法合作水平，为区域跨境犯罪治理提供“中缅模式”；增强了中国对缅问题上的话语权，展示了负责任大国形象；为中缅经济走廊等项目创造了更稳定的安全环境。

外界普遍认为，敏昂莱或将在此次选举后转任总统，或继续担任国防军总司令，成为“民选政府”背后的关键人物。

“军方将完成形式上的‘文官政府’过渡，但实权仍由军方掌控，敏昂莱继续主导政治进程。”张旭东说，反对派则持续呈现“武装抵抗、内部分裂、区域割据”的三重特征，尤其“民族团结政府”与“民地武”的裂痕将进一步扩大。

张旭东判断，缅甸中短期的冲突将会加剧，形成“政府军控制核心城市、民地武割据边境、人民国防军游击农村”的三元格局。

一旦国际社会普遍拒绝承认选举结果，西方制裁预计会进一步收紧。这一背景下，缅甸经济或将维持低速增长——2026年，缅甸经济预计增长率为2.5%-3.0%，低于东南亚的平均水平；失业率则超过10%，约40%人口生活在贫困线以下。

“这会让财政赤字继续扩大，全国性经济复苏缺乏动力，社会不稳定因素恐将增加。”张旭东说。（实习生刘浩对本文亦有贡献）