中国自战国时期确立郡县制度以来，历朝历代所推行的地方行政区划，大多保留县一级单位，而且历代政府都奉行官治体系，即政府掌控着地方一切事务，享有绝对的管理权。但在县以下的广泛城镇乡村里，却有着“皇权不下县”的说法，地方有名望的宗族族长或有功名的乡绅是一方领袖。在清末十年，清政府所推行的地方自治，有意将地方乡绅纳入到国家机器中，广袤的基层社会即将发生巨大变动。
清政府对地方自治的规划是分为两部分的，一方面是“上级”的厅州县地方自治，一方面是“下级”的城镇乡自治。尽管清政府起初打算双管齐下，且隐约透露出先行办理厅州县地方自治的愿望，但由于阻力较大等种种原因，最终清政府在1908年颁布地方自治章程时还是选择先行颁布《城镇乡地方自治章程》，即上谕中所说的“地方自治为立宪之本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。”
战国郡县制变革奠定了中国地方治理的基础
即使是先行推行城镇乡地方自治，但城、镇、乡三者也需有一个先后顺序，虽然清政府规定宣统三年前先行办理城镇自治，三年后办理乡自治，但此时的清政府已经无法完全自发决断，随着民间各方势力尤其是立宪派的反复催促，各省在实践过程中并未严格按照朝廷的要求办理，例如安徽将城镇乡自治的办理时间缩短为3年，按城、镇、乡的顺序一年办理一项。且由于急促，许多地方并未在辖地的全部城镇乡推行地方自治，而仅是在经济交通条件较好的城镇乡推行。
地方自治的关键在于“自治”二字，面对前所未有的新政举措，有些地方督抚都不甚了解，更何况是城镇乡地区的官员与士绅了，那么要想推行自治，首先要培养懂得如何办理自治的专业人才。
为此，各省、县、城乡镇纷纷筹办自治机构，例如，1909年在各省成立的自治研究所，就由各县选拔代表士绅前往省府自治研究所学习，学成后返回当地进行宣讲。此外各地还纷纷设立自治局或自治筹办处，与地方谘议局进行合作，选举一些有名望、有智慧的官绅与士绅作为筹办机构的组成人员。
地方乡绅
第二就是要划分地方自治区域，由于区域划分是自治后投票选举、组建自治机构的基础，故各区域管辖范围的大小、经济交通的好坏便成为日后决定各区域实力强弱的关键因素，因此各地围绕区域划分展开了十分复杂的较量与博弈。
第三就是自治选民数量的调查与地方选举的展开，自治与官治最大的不同之处，可以说就在于各项事务的处理是政府还是民众决定，既然是自治，就得有选民，因此调查各地居民的户籍情况并挑选出符合要求的选民群体则至关重要。但这项工作却遭到了较大的助力，因为民众不知道“地方自治”是什么，更不知前来调查户口的工作人员是在调查选民数量，依旧把这些人当成盘查户口财产进而加征税额的人，所以并没有如实上报自己的实际情况，这就给调查带来了很大的不便。
尽管各地出现了种种现象，但还是陆陆续续地开办自治机构，也有许多省份已经进行了地方自治的第一次选举活动，自治机构的理事会总董、董事与议长等职务，就都是选举出来的。
原有的县城治理体制相对来说是较为松散的，因为县衙里除县令外，隶属于国家体制的正式“公务员”数量少之又少，县以下更是没有国家的正规行政机构与政府官员。而地方自治的推行则使得城镇乡一级的基层社会也建立起了相应的国家机构，县以下基层单位被纳入到国家体制之内。
但这显然与千年来的传统不符，自然带来了许多冲突与矛盾。
地方自治离不开地方上的乡绅群体，可以说他们是政府在基层的“触手”，但乡绅本来以一种较为亲和的态度与基层乡民进行着沟通，他们与民众在所谓的社会地位上并没有明确的差距，他们之所以具有威信，也是因为他们通过强大的办事协调能力而建立起一种隐形的威信力。
但当清政府推行地方自治之后，各地自治机构如雨后春笋般层出不穷，乡绅也摇身一变成为自治机构的领导负责人，这时的他们在民众看来已经由民众的“代言人”变为政府的“代言人”了，而由此引发的地方自治冲突更是数不胜数。在1909年至1911年武昌起义之前，地方上民众冲击自治局与士绅住宅的民潮，有据可查的就60多起，可以说地方自治之下，民与政府之间的矛盾在一定程度上反而加剧了。
地方自治是清政府为预备立宪而宣布推行的一项重大举措，也是中国几千年来未有之巨大变革，它改变了原先的“皇权不下县”的状态，将地方士绅纳入到自治机构当中，从而成为政府与民间之间的自治机构的负责人，但这种转变对于民众来说显然是不适应的，因此自治机构推行的种种措施在民众看来是对他们压榨的加重，由此引发的风潮更是不胜枚举。
参考文献
刘伟、苏明强：《清末两级地方自治中的官治与自治模式》，《安徽史学》2015年第3期。
刘伟：《清末城镇乡地方自治与乡村社会》，《中国矿业大学学报》2018年第2期。
（作者：浩然文史·小太阳）
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发表于 2023-1-18 03:49 PM
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