有一位东北二代居民告诉我,这个补偿方案实际上就是原来我有一块手帕,现在政府要把它收回去然后赔偿一堆碎布,还对我说,你看这些碎布拼起来比你之前那块手帕还要大。
大家好,我是金毅,非常荣幸能够得到一席的邀请,来跟大家分享我博士期间的研究。
我的博士论文一开始是想做一个工业遗址与集体记忆的研究,我选择了四川一个始建于三线建设时期的社区。这个社区是原来几家国有机械厂的家属区,大概有一万户,三万多居民。当时这里正要把一部分厂房打造为工业遗址区,来展现三线建设的历史。
现在很多人可能会对三线建设这个词比较陌生,这几年它又被重新提起来。20世纪60年代,因为东亚地区地缘政治的变化,国家决定把东部地区的一些企业和研究机构迁到西部,尤其是西南山区。
这个社区的大部分居民就是1964年从北京、上海和辽宁等地迁移来的职工和他们的后代,我对他们独特的经历和记忆很感兴趣。
在访谈时我会请他们讲述自己的过往,但这些讲述最后往往都会变成一种诉苦,诉苦的最终指向都是他们现在居住的这个社区被划定成了棚户区,要面临拆迁改造。
我的房子怎么就变成棚户区了?
我对这个社区还算比较熟悉,虽然它始建于20世纪60年代,但其实房子都是在后来的不同阶段陆陆续续建起来的,最晚的一批2002年才建成。即便是六七十年代建的房子,经历了汶川大地震整体结构也没受到太大影响。
在访谈时,居民愤怒地反复说道,我们这个社区怎么能叫棚户区呢?尤其是住在2002年建成的房子里的居民,他们说如果我们这都算棚户区,市政府的楼还是八几年建的,是不是也是棚户区?
这里需要给大家再介绍一下,房改之前国有企业和单位的住房供给情况。
人民共和国成立早期,国家优先发展工业,强调先生产后生活。居民住的都是筒子楼,房间都分布在一个大走廊的一侧或两侧,住户要和邻居共用卫生间和厨房。
后来随着大家生活需求的提高和企业投入增加,又出现了成套房,每户居民可以拥有独立的卫生间、厨房和阳台,相比之下筒子楼里的那些房子就被叫作非成套房。
这些房子的产权和管理权归企业单位所有,居民只用付比较低的租金就可以居住,住房福利实际上算作他们工资的补充。
到了20世纪80年代,国有企业开始改革,职工可以出一部分钱参与住房建设,这种房子就是集资房。1998年城镇住房制度改革后,居民可以用比较低的价格购买拿到房子的产权。但在这个过程中,只有成套房才能被私有化。
三线建设是一个比较仓促的工程,没有经过细致的规划,这个社区也存在这个问题。这是它被拆前的照片,我们可以看到工厂车间和不同时期的各种类型的住宅混在一起,相邻两栋楼之间的居住条件可能相差很大。
其实大部分的楼都是九十年代建设的集资房,条件看起来都挺不错,但这样的房子也被叫作棚户区,让我感到非常困惑,到底什么是棚户区?有没有一个明确的标准来界定怎样的房子才是棚户区?
棚户区在我们国家最早出现在清末开埠后的上海。很多贫穷的外地人到上海谋生,先是住在船上,后来就在河道边用简单的材料搭起棚子,上海话把这种房子叫“滚地龙”。
人民共和国成立后,经过整治这样的棚户区大部分都消失了,但在东北的一些工业区又出现了新的棚户区。
工业化早期对住房的投入较少,工人都住在一层的平房里,家庭人口增多后房子不够住,他们就自己搭了一些简易的棚屋,整个社区的面貌变成了名副其实的棚户区。
新世纪以来的棚户区改造就是从东北的老工业基地开始的。2007年,特别是2013年以后,国务院在全国范围内推动更大规模的棚户区改造,作为保障性住房建设的一部分。
「棚户区」是个筐,什么都能装
但是国家发布的相关文件中,从来没有给棚户区一个明确的定义。这其实也可以理解,我们国家规模很大,各地差异明显,一个统一的标准可能很难适用于不同地方。
2010年财政部的一份文件中有一个相对明确的界定,里面说“棚户区是指国有土地上集中连片建设的,简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不健全、基础设施简陋的区域”。但这其实不能算作一个定义,只是比较主观的描述,并没有操作化。
2016年,我在一个会议上听到住建部的一位高官介绍,在实际操作中他们一般会把非成套房,也就是没有独立卫生间和厨房的房子作为棚户区改造的对象。
在实践中这样的界定还会不断发生变化。2013年国务院发布的一份重要文件把城中村也纳入了棚改。城中村是在集体土地上建设的,并不是国有土地,这就使这个概念变得更加模糊。
另一方面,棚户区改造将持续的时间也很不确定。2009年国家希望用三年时间基本完成棚改,但在这之后每三年就会提出新一轮的改造任务,一直到现在都没有完全结束,好像新的棚户区在不断地冒出来。今年年中的时候,郑州市又提出要继续推进当地的棚改工作。
棚户区在概念上的模糊性就给了地方政府非常大的自主操作空间。比如,一个区域内并不需要所有房子都是棚户才可以被界定为棚户区。很多地方就是这样操作的,我研究的这个一万多户、三万多人的社区就被整体地作为棚户区来改造。
那地方政府为什么要借用棚户区这个名义,甚至把一些房龄只有十几年的房子一并拆掉呢?
其实,对这整个区域进行更新改造很早就已经进入了地方政府的规划中。原来的几个国有机械厂发展愈来愈不景气,政府就希望把工厂和居民都迁走,腾出这片很大的土地。
曾经这里相对于城市来说比较孤立,但交通发展之后,这里的位置变得越来越好,政府计划将它打造为一个城市新中心。在这张规划图中,高楼下面就是我最开始想要关注的工业遗址区。
但这样一个项目需要庞大的资金支持,也需要找到一个合理的名目,所以虽然规划很早就做出了,但一直停留在纸面上。
中央的棚户区改造工程恰恰为地方政府的规划提供了实现条件。在政策设计中,国家为棚改提供了多方面的支持,包括由国开行发放的棚改专项贷款,地方政府可以用这笔贷款来搬迁和安置居民。
搬迁完成,土地整理出来之后可以通过招拍挂来出让,用出让土地的收益归还国开行的贷款。同时国家还会在用地审批方面提供支持,这样就帮地方政府扫清了很多障碍。在这些方面,中央和地方的需求达成了某种契合。
在访谈中,一位地方官员对我说,他们这片区域不是严格意义上的棚户区,真正的棚户区在东北,之所以要以棚户区的名义来进行改造,就是为了利用好中央的政策。
而且各地都被分配了一些棚改的任务指标,把这片区域归类为棚户区也方便尽快完成任务。正是因为这里具有更多优势,所以市里还有其他一些地方,房屋条件更差但并没有被优先改造。
但这样一来,棚户区就变成了一个筐。不管是已经使用了五六十年的老房子、在广义上可以被认定为棚户区的非成套房,还是在任何意义上都很难满足棚户区条件的大量成套房,都被放入了这个筐里。
在做研究时我注意到,每年地方的统计年鉴都会列出本地的棚户区和危房数量,于是我就产生了一个好奇,这个社区被整体纳入改造会不会在相关的数据中体现出来?
我去图书馆查了一下资料,果然在改造之前全市的棚户区和危房数量只有一两千户,而在改造工作启动的2014年,统计年鉴中棚户区的数量暴增到了一万多户。
被拆迁真是一件那么好的事吗?
基层官员把棚改视为利用中央的政策推进区域开发的一个重要机遇,他们认为这也确实能为居民带来一些好处,改善他们的住房条件。但是对居民而言,棚户区改造到底意味着什么?真的是一件那么好的事情吗?
棚改对居民的影响是多方面的。棚户区这个概念经常和贫民窟联系在一起,当一个人被叫作棚户区居民时,给人的印象就是他非常穷,可能是需要生活补助的低保户。
这个社区的居民大多是当年参加三线建设的工人,以前拥有很多“特权”,刚来时他们住的都是当时市里相对比较好的房子。
国企改革后他们成了下岗工人,本身社会经济地位受到了很大的冲击,现在又要给他们贴上棚户区居民的身份标签,所以他们非常气愤地说,我们是下岗工人,但我们不是低保户!
我访谈的一个工人是个北京人,他跟我聊天时说的还是非常标准的北京话。他说国家让我们来参加三线建设,我们做了很大贡献,现在再也回不去北京的家了,还变成了棚户区居民,他说着说着就哭了起来。
居民还会面临一些非常具体的利益损失,比如在棚改造过程中非成套房和成套房会被区别对待。
成套房居民在房改中都拿到了房屋的产权,在这次棚改时,政府会赔偿给他们一套有产权的房子。
而那些非成套房则没有完整的产权,赔偿给居民的就会是同样没有产权、具有公租房性质的房子,这让他们无法接受。
公租房一方面使他们永远失去了之前住房的福利属性,另外未来可能会面临很大的变化。政府和他们签订的合同里写道,五年之内如果规划有变,公租房可以被拆掉。五年之后,如果他们愿意,可以用市场价格来购买居住的房子。
在赔偿时拿到一套产权房的成套房居民也不见得就会很满意。他们原来居住的房子户型很好,南北通透。而安置房大多是电梯房,一些户型结构就不是特别理想,而且有很大的公摊面积。
有一位东北二代居民告诉我,这个补偿方案实际上就是原来我有一块手帕,现在政府要把它收回去然后赔偿一堆碎布,还对我说,你看这些碎布拼起来比你之前那块手帕还要大。
除此之外,居民还担心“棚户区”这个标签会贬低他们房子的价值。他们有一个顾虑,自己的房子不是棚户区却被以棚户区的名义来征收改造,那是不是意味着赔偿标准也会很低?这确实是一件很现实的事。
这是一个相对比较孤立的老工业社区,过去很少有人来这里买房,价格也比较低。政府在制定拆迁补偿标准时参照了当时的市场价格,给的补偿标准也就不太高,大概一平方3000多块钱。
居民通过一些渠道了解到了市里一个棚改项目的情况,他们认为那是一个真正的棚户区,而政府给的赔偿达到了6000块钱一平方。
所以居民说,你看,我们的房子还不如那些真正的棚户区赔得多,他们说我们是棚户区就是为了让我们的房子贬值。
政府用了一些新手段
地方政府也知道面临这些困难,所以采取了一些措施。
他们首先把项目的名字从“棚户区改造”微调成了“旧城和棚户区改造”,但是棚户区这个概念已经先入为主了,名字上的微调其实无济于事。
他们又想通过尽快签约来让居民不再纠结于概念名称。政府发布了一个征收公告,要求所有居民在半个月内完成签约,速战速决让他们接受现实。
这使居民非常愤怒,他们说政府这就是要打我们一个措手不及。很多居民走出家门聚集,阻断了社区里的一条交通要道,这类事情发生了不止一次。
看到这种情况,地方政府意识到快速完成征收的计划无法实现了,所以他们又转到了另外一个轨道,采用了成都曹家巷改造中曾使用过的自治改造模式。这个改造案例在《新闻联播》里播了好几次,非常有名。
所谓自治改造,就是由社区里一些有威望、有沟通能力的人,最好是原来工厂里的老领导、老干部来组成一个自改委。一方面可以收集居民的意见,推动相关部门调整征收方案,另外也可以通过他们给居民做工作。
但是在实践中,由于自改委的委员主要是由基层政府指定的,收集意见就变得无足轻重,他们做的主要是说服居民接受征收方案。但这更多的是情感和道德劝说,没有很强的约束力,不见得真的会提高居民签约的积极性。
为了推进房屋征收工作,政府又想出了两个重要的策略。首先他们把房屋征收拆分成了二阶段征收,包括模拟征收和正式征收两个阶段。
我是在路边贴的一个通知里看到“模拟征收”这个词的,当时还在想政府又在编造什么新词,模拟征收是不是就跟模拟考试一样,大家先练练笔试一试,如果有什么问题先处理了然后再正式上场。
我是后来才意识到这样一个复杂的安排不只是形式上的,背后还有一些更重要的目的。有一位居民对区政府发布的征收公告向市政府提出了行政复议,我看了政府出具的行政复议书,又查了一些相关的文献和报道,才明白了二阶段征收的作用。
模拟征收的核心是区政府或者征收部门不出场,由自改委牵头与居民签订一份协议。居民签订协议后可以在安置房中选择某一种户型,等到大部分居民同意征收后,再来选择具体的某一套房子。这个时候区政府再介入,发布正式征收命令,与居民签订正式的合同。