许倬云：从五月花到特朗普，一文读懂美国制度设计史

源济

许倬云：从五月花到特朗普，一文读懂美国制度设计史

原创： 许倬云 大家-腾讯新闻 2019-12-19

本文原标题：特朗普的当选

公元17世纪，五月花号登陆美洲时，正是欧洲地区的西方文化经历了历史上最巨大的变化，包括宗教革命、民族国家的兴起、资本主义的萌芽、近代思想的启蒙时代。这些变化，在人类历史上如此集中，而又如此深远的影响，新大陆纳入世界历史，以及美国的兴起，都和这些运动息息相关。

上面几项大变化，直接、间接的几乎都与美国的兴起有极大的关系，其性质，也决定了美国的政治制度——近代史上国家制度的设计。

这一个规模宏大，而内容非常复杂的公权力结构，有命定的一些特性，但是也有其不断更新的调整。到今天，美国的国家制度还没有完全定型：美国究竟走向何方？这个空前未有的新制度，是否可能踏向为财富贪欲服务的公权力？城上变幻大王旗，现在看来，极有可能这幅王旗的图案是一个庞大的“$”符号。

我们只是盼望，这个趋向还有改变的可能性，庶几我们不致沉沦于无限的贪壑。

五月花号移民，留下的设计理念，确与后来美国整个政治制度设计，密切相关。这一批移民带来的是一个社区的自治精神：他们登陆以后，致力建设一个立足点，组织自卫、自治的社区。他们界定：这是所有参与者有意识地组织的一个共同体。这种共同体，用今天法律学上的名词，是incorporated（法人团体）。凡参与这个共同体的成员，归属于这个团体，也有意识地共同管理这个团体。

在这小小的基地上，他们将公权力掌握在参与者手中，不交给王者，也不交给任何外在武装力量。他们有权决定对错是非的标准。参与的每一个个人，既有责任、也有权力，维持和修改这一个共同体的性质与功能。

这种自治团体，在欧洲旧的秩序崩溃时，曾经表现于克伦威尔的大革命，也曾经成为法国大革命的理论基础。只是，在此之前，国家制度的规划，仅是修改旧制，并没有重新开创一个崭新的设计。

五月花社区出现的时候，作为一个独立国家的美国还没出现。理论上，英国后裔在北美建立的基地，都还是英王陛下的领地；我所在的匹城（1816年建市），其出现早于美利坚合众国的诞生。实际上，英国并没有执行其直接的统治权，美国独立运动就正是为了否认英王有如此的权力。在建国以前，北美许多英国殖民的社区，他们终于都仿照普茅斯顿的模式，自己组织、缔造所归属的共同体。美国独立运动之后，整个建国规模，都是从小社区的自治体，发展为一个涵盖许多不同层次的共同体，构建拥有共同公权力的国家机制。

回到社区共同体的结构，大到波士顿、纽约，小到穷乡僻壤的小市镇，都经过组织法人团体的过程：参加者以平等的身分，共同缔造这么一个团体。他们自己选出行政官员，作为共同体的行政首长。

他们组织法庭，代表公权力：在法官的左右两侧，一侧是代表公权力监督成员行为的检察官；另外一边，则是代表共同体个别成员的律师，依据社区规定的程序，由检察官指责犯规者，由犯规者的代表律师，为他依法辩护。而法官听审的时候，如果是刑事案，也就是牵扯到人身本身自由与存在的案件，法官的判断，不能根据被告自己的认罪和自白，也就是共同体的成员，不能自证其罪，而受惩罚。犯罪的认定，必须要根据所有成员的代表者——陪审团——认定被告是否违法？是否应当惩罚？这个共同社区也会雇用警察，授与警察维护治安的权力。为了维持这个共同体的行政机构的运行，每个共同体的成员必须从他自己收入中将一部分作为税款，缴付给这一个共同体。理论上，社区共同体的成员，能够执干戈以卫社稷者，都有权持有武器，负担保卫团体的责任。

上面所述的情况，乃是美国宪法中人权法规修正条文的精神。

美国建国前，有十三个英国殖民地，每一个殖民地都以类国家体制存在。他们都由一群上述的共同体自治的城镇，以共同的意愿结为一体。这十三个殖民地，后来成为十三个州，在今天相当于古老政治制度的省份，其实都自认是独立的主权国家。例如，我所在的宾州，正式的名称不是State of Pennsylvania，而是Commonwealth of Pennsylvania。美利坚合众国USA，其实是一个联邦政府的体制：所有各州个别授权才形成的大单位。联邦政府并不是各州的上司，也并不是拥有各州的主权者。

众所周知，美国的宪法规定，是三权鼎力，立法、行政和司法。这三项权力的内容，简述如下：共同体中，人民选举为众人服务的行政官，由人民代表立法构成的市议会，以及维持公秩序而设立的司法部门。更须注意者，联邦政府的司法部门另有一个大法官会议，是以法学专业者的专长，根据成文法和习惯法的内容，与行政权、立法权有冲突时，或是有错误或遗漏时，这个大法官会议，根据已经规定的法律，做出裁断，约束和纠正行政权和立法权，过分或不足的缺失。

在最初设计时，司法权部份，除了人民授权以外，还必须具备充分法律专业知识，作为大法官的条件。逐渐演变，美国政府中，又多出了一个以专业知识服务大众的单位，其组成成员必须具备经济学的专业能力，足以判断国家如何维持经济运作，而必须发行的货币量。这两种要求专业知识的单位，就将单纯的民意，加上了专业知识的条件，以防止公众民意对于法律和经济运作的知识不足，而经过投票，做出错误的决定。

在地方层次，美国有两条平行的单位，一条是上述城镇，乃是一个自治团体；另外一条则是郡（County）、区（borough），乃是行政单位，州政府的延伸，不是自治团体。他们管辖的事务：例如收取地方税，又例如监督地方公路和其他交通设施。在美国开拓的时期，郡和区也有核准和发放领垦土地的执照。从地图上，我们可以看见，匹兹堡以东的郡和区的边界并不整齐；但是匹兹堡以西，基本上都是直线的方块，亦即人为的区划，不是自然形成的社区。

上述作为自治单位的城，镇，却是一群移民共同生活，结合为一个团体。他们共同订立团体的规范，在法律上形同有主权的团体，亦即是“法人”团体，具有自己的财产，也有自己具有的价值。因此，有些小城镇如果因为情势改变，比如败落至没有居民或是很少居民时，城镇的“法人”解散，可以将城镇的权利和财产，标售给得标最高者，等于破产。

以上的比较，就是为了说明自治团体和行政单位之间的差异。

联邦政府和州政府之间权力和权利的划分，是个严重的宪法问题。在美国立国之初，第一次面对这个权力区隔的问题，就是货币发行的单位由谁管辖。汉弥尔顿主张设立一个中央银行，总管全国通行的货币。这一决定，无形之中第一次将联邦的权力有所界定。于是，联邦政府就不再是空洞的机构了。如果没有这一次的决定，美利坚联邦政府其实就和今天的联合国一样，没有具体的权力约束全国的各州。

另一次非常重要的决定，则是南北战争的时候林肯面临的大问题：南方各州认为，蓄奴与否是州的权力，联邦不能干预。这一争执，终于兵戎相见，进行了五年的内战，才确定了联邦政府有决定全国事务的至高权力，州政府必须服从。如此处置，美国的国家体制才得以确立。

林肯的就职演说场面

经过两次考验以后，联邦政府才有代表国家主权的完全权力，决定对外关系的一切事务。否则，国家的主权，分属在各州，这一国家体制不会是完整的权力机构。

最近多少年来，各处都有拥枪者任意枪杀造成的灾害。虽然大家都不能容忍如此无谓的牺牲许多性命。却由于宪法中第二条修正案规定，公民有持有武器，保卫自己的权力，甚至更进一步延伸，公民持有武器，才能够反对非法的统治。于是，虽然拥枪规定已经不断造成灾害；不少人也想启动立法程序废除第二条修正案，但至今竟无法撼动这一条款。

美国宪法中规定的联邦制，每个加盟州，都选出两位参议员，组成联邦两院中的参议院。这一体制的原型，是美国大湖地区原居民伊洛魁部落联盟的制度。

伊洛魁部落联盟

那个部落联盟，参加的部落，每个部落可以推出两位长老，出席长老会议，决定有关主权体制的问题。例如，是否再容纳新的部落，或者开除原有的部落等等。此外，每一个部落按照人口，选出一定比例的代表，出席部落会议。

这一个原型，在美国宪法上就成为今日的参、众两院的两级制。在近代西方帝国主义殖民的历史上，难得出现如此例证：殖民者采取原居民所发展的制度，构成国家体制的一部分。

联邦政府的总统，是全民选举的，其权力之大，俨然君王。但是，总统有任期，一任四年，两任八年，最多两任之后，他必须退出政坛，让新人来接替。总统的选举，由于尊重加盟者州权的权力，所有加盟的州权，州有大小、人有众寡，如果只是按人口比例来选出总统，那些小州永远没有丝毫发言权。美国宪法的调停方法，则是以选举人票来选出总统，每一个州按照人口数字的比例，选出相当于众议员人数的选举人，出席选举人投票会议，另外，按照每州两名参议员的数字，每州又可以有两名选举人，与上述相当于众议员数字的选举人，共同出席选举人投票会议，选出总统。如此安排，使得小州即使以人口总数推出代表，人数很少，加上这两名代表州权的名额，小州可以有超过人口数的比重，投票选举总统。

举例言之，维吉尼亚州有十一位众议员，加上两位参议员，该州就有十三张选举人票。在总统大选中，一名候选人如果在维州得多数选票，就赢得十三张选举人票。首都华盛顿也是政治实体，分配了3张票。全部选举人票，总数538张。候选人赢得了270张选举人票，就能入主白宫。

各州之中，除了二州例外，大多采取赢者得到全部选票。（内布拉斯加和缅因州是例外：这两州是根据各选区大众选票比例，分配选举人票数。）

于是，如果候选人A在人口较多的一州，以微小的多数得胜，而在另一人口较小的州，以比数悬殊大败，他的对手B获得该州选票。如果二人所获全国总票数相差不远，可能A得到的选举人票多于B，却赢得了选举。

林肯当选美国总统时的票数对比

这种不公平的计票方法很受讥评，只是由于修宪不易，至今不能改变。

美国立国时，国土辽阔，还没有火车、汽车，更没有飞机，要计算全国的总投票，很难准时、准确地得到投票结果，才有选举人会议制度，让选举人代表选民，在一定的时候，从十一月全国总投票的日子，长途跋涉，聚集首都，由他们代表本州的选民，选出新的总统。在今天，这个制度却失去了补救交通不便的原意，全国的选票几乎都可以在投票当夜就得到了结果，这一选举人会议，实际上已经没有意义了。目前大多数人的想法，是直接全民投票，选出总统，再加上每州选出两个名额的比例数，计算他们的比重，加在人数投票的比重上，计算选出总统的票数。

也有历史学家认为，开国元老麦迪逊设计选举人会议，乃是担忧全民投票，可能因为选民素质不齐，选举结果会沦于“群众（mob）”的民粹主义。他盼望，群众选出的选举人，素质较佳，可以自作判断。

詹姆士·麦迪逊（1751-1836），美国开国元勋，被称为宪法之父

目前选举制度的另一项难题，则是两党制投票之下，很难有第三党崛起的机会。因为第三党能够得到的票数，通常只在本州有一定的票数，超过原始发源地，就很难得到几个大州的选票。

至于两党制的利弊，其利在两个党的立场非常明显的对立，选民抉择，非此即彼。其弊端则是，每一个时代都有每一个时代选民关心的议题，党纲的改变，和具有某一党党籍议员的意见并不能同步开展。一位众议员当选时，他所代表的立场已经是十年以前了；由这些人代表选民决定国家大政，并不能够同步地吻合此时选民的主张。在新的意见涌现时，两党体制以及议员选举制度，都没有容纳新意见的空间。尤其在那一关键时刻，选举活动可能已经过半以后，大家才发现，选民其实已经注意新的议题，在选举的分野之中，却无人代表这一新出现的民意。

美国宪政史上，确实有过好几次，一个老党衰退，新党出现；现在的两党，其实都已经和建国时代的两党，完全不同了。今日的两党，也和四年前的两党，参政的代表者，和被代表的选民之间，其意见有相当大的落差。过去新党的出现，大概总是在一个旧的政党离散，显然不能运作的地步，新党才有出现的机会。新旧观念之间，青黄不接，往往使得国政兴革的时机，无端地耽搁了至少四年。

二十世纪初期发生的经济大恐慌，幸而有罗斯福总统提出新政，也使美国的选民具体认识了财富分配作为课题的必要性。那一次进步党的政见，能够藉着民主党的理论空间被罗斯福总统采用；其中相当的成份，是由于罗斯福总统本身的远见和威望。这种机会，在最关键的时刻，有关键的人物出现，只能说是幸运。

1932年，罗斯福的压制型胜选

像2016年的选举，就是因为两党制度之下，第三项意见无法出现，以至落得一个令人扼腕的结果。

特朗普的当选，也是划时代的现象，这样一位总统史无前例。可是，他得够得到百分之四十铁票。这百分之四十的支持者，大多是社会下层人士。在美国社会的下层，正在出现一批将要永远沈沦在贫穷无靠的人群。在高度竞争的美国，他们的财力和才力，都无法将自己提升进入中产阶层的下端。这些人满腹愤怒，对未来一无指望，却是对过去曾经有过的安定岁月，和美国的伟大，眷念不忘。这一股力量的涌现是社会败坏的后果，不是这些人的过错，他们乃是牺牲者，不是造孽者。

从这种力量支持出来的政治看，美国开国元老麦迪逊的担忧恐怕成真。