中国对外援助快赶超美国？这其中有些误会

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中国对外援助快赶超美国？这其中有些误会 

原创 2017-10-23 张梦圆 世界说

世 界 说

张 梦 圆

中国对外援助数额大体上仍属于国家机密，特别是按国别细分的援助金额，庞大且未知，像黑洞一般。守口如瓶的原因既有早年与台湾进行外交战，也有担忧触发民间情绪。给政府做智囊的援助专家常被问到的问题是：中国还有千万贫困人口，为什么还要给其他国家撒钱？

 

特别是占比最高的对非援助与经济参与，由于缺乏透明性，导致西方对中国的“迷思”四起：有说中国对非援助金额已大大超过美国，甚至三倍于西方国家援助总额；有指责中国只援助腐败但自然资源丰富国家；有说中国是“流氓捐助者”，无视援助规则，造成与西方援助资源重合浪费；有怀疑中国援助不附加政治条件为非洲独裁者提供额外选项，恶化受援国政府治理……

 

△ 来源：网络

要去除这些迷思靠单方面绘制互惠互利的美好图景远远不够。西方研究机构试图按图索骥的努力一直没有停止，按他们的出发点，自二战后中国开始动摇国际秩序的基石，同时也在动摇由传统经合组织富国搭建的援助范式，因此，中国到底在干啥，真的很重要。

中国对外援助罗生门

最近有个专门研究中国对外援助的美国学术机构发布了最新成果，通过庞大的数据库分析，他们认为中国援助实质上有助于受援国经济增长，援助效果不输传统经合组织援助方。他们估计，每个已批准的中国援助项目在运营两年后，会给受援国带来0.7至1.1个百分比的经济增长。

 

这项研究由隶属于美国威廉玛丽学院的实验室AidData牵头，来自德国海德堡大学、哈佛大学的研究人员也有参与。AidData通过建立线上交互式信息收集数据库，追踪中国对外援助的资金流，发布的数据在学术届常成为引用来源，特别是针对中国对非援助，颇有影响力。

 

数据库的信息来源基于“外围”公开庞杂的信息，包括中外媒体的新闻报道，中国官方发布的各类公告、白皮书、甚至剪彩仪式，受援国公开的援助及债务信息，还包括民间非政府组织和学者的田野调查报告。信息交叉佐证，有异议的网友也可以上传佐证文件来“挑战”数据库公开信息，后台会有人员进一步甄别。数据库覆盖中国在2000-2014年间，向五个地区（非洲、中东、亚太、拉美、中东欧）的140个国家或地区承诺的逾3500亿美元的4300多个援助项目。

 

△ CNN根据AidData报告制作的“中国最青睐的受援国”地图

AidData还对比了同时段内美国和中国援助的总额，在2000年至2014年间，美国给全球其他国家共提供了3946亿美元的官方融资，同期中国提供的官方融资数额是3544亿美元。平均每年中国对外援助金额236亿美元，项目工程292个。

 

中国的对外援助总体金额快赶上美国了？相信AidData这个数字对民众的冲击不会小。再加上特朗普总统公布美国2018年预算蓝图，把对外援助预算削减了1/3，美国援助金额进一步缩水板上钉钉。

 

△ 中美两国援助构成，绿色块为ODA，红色块为OOF 来源：AidData官网截图

中国商务部随后也做出了回应，新闻发言人高峰说，这个数据可能混淆了中国对外援助的资金和其他性质的各类资金（包括商业性资金等）。也就是说可能夸大了真实的援助数字。

 

所以这个罗生门究竟怎么回事？

中国援助看得见，美国看不见

首先我们需要明确下“援助”的内涵。什么是援助，什么称不上是援助。

 

国与国间按照规则无偿转移资源的历史并没有你想的那么长，除美国外，今天在国际援助上的主要玩家最早都是受援方。二战后，美国推出对西欧多国进行经济援助、协助重建工作的“马歇尔计划”，其中89%为单纯的赠款。布雷顿森林协定规定国际金融体系一大任务就是为发展提供援助，美国战后繁荣生产的大批工业品和商品也搭乘援助进入欧洲。

 

美国纳税人的巨款不是乱撒的，需要连贯记录援助流向并考察效率，但美国向每个国家派驻代表又很划不来，于是建立统一标准让欧洲各国之间互审互评成为最早的思路。

 

1961年，一群主要受益于“马歇尔计划”的欧洲国家在巴黎建立了发展援助委员会（OECD-DAC），开始对“官方发展援助（ODA）”进行严格定义，向人均收入低于定期调整门槛的发展中国家提供主要用于促进其经济发展和改善福利的资金与技术援助。援助这才开始带上些人道主义色彩。中国也曾大大受益于ODA这种二战后兴起的经济外交模式，改革开放后日本一直是中国最大的ODA援助国。

 

△  美国陆军医疗专家在马里  来源：网络

赠款当然属于ODA，此外还包括在利率和偿还期限上极为优惠的贷款，不以商业利益为考虑。除去ODA，“巴黎俱乐部”还提供第二种以促进出口和双边贸易为目的的官方贷款——“其他官方资金（OOF）”，贷款赠款部分低于25%，按照定义这一类型也包括出口信贷。

 

AidData通过这种传统援助的定义对比中美两国的援助构成，美国把很大一部分（93%）的融资资金都用于ODA，相比之下，中国只往ODA中投入了大约1/4（23%）的资金。也就是说，尽管两国的海外项目援助在规模上接近，但是他们采用了不同的金融模式来引导这些资源。

 

我曾问研究中美对非援助对比的尼日利亚博士Michael Ehizuelen，两个大国的援助有什么不一样，他感觉“美国的援助看不见，中国的援助看得见”。美国ODA的投入多在医疗卫生、妇女权益、儿童教育等领域，倾向借此传播理念价值，而中国的援助与经济合作重点放在基础设施、生产、大学奖学金等传统捐助者已不再重视的领域。“两种都很好，但非洲更需要创造财富的援助，基础设施是创富的基础。”Michael这样认为。

 虚高的中国对外援助怎么来的？

但中国有自己的援助定义，在2011年首次发布的《中国对外援助》白皮书中界定对外援助分为无偿援助、无息贷款和优惠贷款三类。前两个可被纳入ODA，而优惠贷款则很难被简单归类。优惠贷款主要用于帮助受援国建设有经济社会效益的生产型项目、大中型基础设施项目，提供较大型成套设备、机电产品等。其本金由中国进出口银行（“口行”）通过市场筹措，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴，期限一般为15年至20年（含5年至7年宽限期）。

 

比如，假如口行以2%的利率发放了1亿美元的优惠贷款，而中国人民银行的贷款利率为6%，那么每年的补贴就是4%，仅合400万美元。这意味着，政府提供的1亿美元优惠援助贷款，只花费了对外援助预算中的400万美元。而传统援助国有极大可能将1亿优惠贷款全部面值算作ODA，将他们看作赠款。 

△ 中国官方融资与其他国家相比并没有那么“优惠”来源：AidData官网截图

商务部研究院国际发展合作研究所的研究员宋微在《环球时报》评论版上对AidData报告做了回应。她认为，优惠贷款极易被外界与其他发展性资金混合，引起误解。而AidData就是将其他发展性资金如“中非发展基金”等同为优惠贷款，一并模糊为中国对非援助，既夸大了援助规模，也增加了中国援助的道德风险。

 

中非发展基金是中国国家开发银行在2007年启动的，用来鼓励中国国有或私营企业与非洲企业开展合作项目，基金按照商业原则进行投资，并非援助。说白了就是与企业在崭新却风险管理较高的非洲市场上一起分担风险，是以市场为基础的基金。

 

宋微对AidData参考新闻报道作为援助分类依据的方法论提出怀疑，单看媒体报道很难辨别项目的资金种类。最典型的例子是蒙内铁路，AidData将这个作为中国对外援助项目，实际它只是用开发性金融支持的项目。蒙内铁路九成资金由口行提供融资支持，是肯尼亚独立以来最大的基础设施“投资”项目。

 

△ AidData数据库关于蒙内铁路的基本信息，将其归为OOF 来源：AidData官网截图

由于中国规划援助的方式颇具中国特色，会加剧媒体的误解以讹传讹。进一步让人困惑的是商务部与口行所使用的“一揽子融资模式”，将优惠贷款、优惠买方信贷和优惠卖方信贷组合在一起构成混合信贷。一揽子贷款通常在国事访问期间宣布，这些信贷额度与赠款援助承诺之后会被用来支付逐步谈成的项目。每轮谈判或每次正式意向表述，都会形成单独的谅解备忘录，但不能因此就确定相关资金已经得到实际承诺。当最终作出决定的时候，每个项目都会有一个单独的贷款协议。而研究人员或记者有时会将这些全部加在一起，最初的信贷额度、谅解备忘录所提及的项目、以及最终的贷款协议，导致结论数额大量注水。

 

这样看来，AidData对中国援助的统计数据可能并不准确，如果按照其统计中国的方法，美国援助中OOF部分应该更多。用传统捐助国的标准“含混”计算出来的中国援助总额，可能与严格符合传统援助定义的美国并没有可比性。

 

伦敦大学亚非学院研究非洲援助的教授Mark MacQuinn告诉我，他观察认为中国近些年的一些海外项目开始带有混搭援助和“商业投资”的倾向。但近几年援助本身就处在一个拐点上，新自由主义经济学对援助充满低效和腐败的批评，加上西方右翼民粹政治力量的兴起，中国采用的援助范式也给西方社会改善援助有效性方面带来一种调整的思路。

 

长期以来，中国对外援助一直秉承着“只做不说”的传统，整个援助体系也并没有那么高度整合一致，国务院目前只发布了两版对外援助白皮书。但无论如何，中国不是“流氓捐助者”。中国真正的援助金额并不巨大，出口信贷额远远大于援助额，这些信贷以有竞争力的市场利率为基础，与中国的机械、设备和建筑服务挂钩，用石油或其他资源偿还。这是实现南南合作“双赢”的一种方式。

 

（华南理工大学公共政策研究院对本文研究有贡献，部分内容参考《龙的礼物：中国在非洲的真实故事》【美】黛博拉·布罗蒂加姆/著）