曹东勃：产权到期这件事，城市该学学农村的经验

源济

曹东勃：产权到期这件事，城市该学学农村的经验 

原创 2016-04-21 曹东勃 大家

摘要ID：ipress  

如果众口难调，无法让所有人都形成稳定的预期，那至少在想到更好的办法之前，在现有框架内审慎行事再求破局，而不能破马张飞地率意而为，这是起码的常识。

温州，向来是改革开放的前沿和标杆之一。改革开放三十多年中，温州人在经济体制改革方面创造了许多全国第一和可复制推广的宝贵模式、经验。同时，那里民众权利意识与政府依法行政意识的自觉也曾一时领风气之先。1988年，因为一起拆迁纠纷而引发的苍南县渔民状告县政府一案，在当时行政诉讼法尚未出台的背景下，被称为改革开放后“民告官”第一案，在新中国法制史上也具有重要的意义。

不过，此一时彼一时，三十年河东，三十年河西。如今的温州政府，正为其仓促出台的“宅地到期”补征土地出让金的行政命令，打破了既有格局诸利益相关方的平衡，在舆论的风口浪尖上备受煎熬。

中国的土地制度异常复杂，牵一发而动全身，它在不断的政策放宽与收缩中运行至今日，实际已经形成一定的稳态。任何冒进的变动，都可能导致天平的倾斜和整个盘面的倾覆。

我在此前的专栏文章《没错，土地是国家的，可小区道路也是吗》中，已尝试说明，我们不能就城市谈城市，要在集体产权的层面看，城乡都有说不清的地方，需要把城乡的治理逻辑合起来琢磨。实际上城市和农村各自发展过程中已经表现出很多趋同性。理解了农村，也就理解了城市，反之也一样。

今日的情形，农村的土地权益一分为三：所有权、承包权、经营权。这三者并不是一次性判然有别、调整到位的。80年代的农村改革最初的称呼叫作“家庭联产承包责任制”，“联产”和“责任”带有明显的时代烙印，前者意味着生产过程中在一些技术细节上仍然要服从于“统分结合”中“统”的一面、要抑制一定的自主性；后者则显示了尽管照价支付，但国家向农民定向征购粮食的举动仍然带有一定的强迫性。所以，农民的自由度主要体现在“交够国家的，留够集体的，剩下全是自己的”这句广为人知的话的最后一部分。久而久之，“联产”、“责任”随着粮食市场体系的建立和价格的逐渐放开而随计划体制一并走入历史。80年代农村变革的核心遗产，就变成了“家庭承包制”。

承包制的推行分离了所有权和承包权。但承包是有期限的，1984年中央一号文件说，集体所有制的土地承包给农户经营，15年不变。也就是到1998、1999年前后，全国各地农村普遍遭遇土地承包期到期问题，这也就是后来所谓的“第二轮土地承包”或“二轮延包”。

任何一个理性的行为主体，都要受到契约的约束。这就是为什么1979年香港总督麦理浩要跑到北京来旁敲侧击拐弯抹角谈1997年的新界“租期”问题和整个香港地位的问题，因为没有一个企业在局势尚未明朗的时候敢于跨越“租期”进行充满风险的“跨期投资”。

农民也是理性的，所以还没有到1999年，80年代末政治风云变幻之际，一些地区的农民就已经开始担心政策走回头路的问题，围绕土地承包经营权特别是承包期限的纠纷就已呈井喷之势。1993年，一些较早实行家庭承包经营的地方，第一轮土地承包即将到期。为了及时应对，国家提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。这个说法在1998年修订的《土地管理法》中落实为“农民的土地使用权30年不变”。

也许是一种巧合。1998年的央视春节联欢晚会上，赵本山、高秀敏和范伟演出的小品《拜年》，全程聚焦农村土地承包问题。讲的是一对承包土地进行鱼塘养殖的农民夫妇，由于承包期将至，前往乡长家送礼以求承包合同续期的故事。赵、高二人将农民对土地的珍视和焦虑演绎得非常成功。那正是那一阶段全国相当一批农民内心的真实想法。

▲ 1998年春晚小品《拜年》

2007年《物权法》实际上规定了农村土地权利是传统民法中的用益物权。2008年中共十七届三中全会明确了现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变。也许是生怕公众对于“长久不变”的理解有误，时任总理温家宝还曾在两会上做过进一步的解释：“长久不变，就是永远不变。”

稳定承包期，实际上是稳定承包权预期，间接地稳定经营权预期。80年代承包制的推行，实现了土地所有权与承包经营权的两权分离，土地流转的出现又进一步把承包经营权一分为二，即承包权和经营权。这种情况早在80年代就已经出现。当时一些大城市的近郊农村，已经形成了农民向城市流动，土地流转给种粮大户进行规模经营的格局。已经进城的农民，仍然拥有土地的承包权，拥有承包地的流转收益权，这是承包制小农的基本权益。

为什么要保护这些已经游离农村、进入城市的小农的承包权呢？一定程度上，可以说这是中国古代经济社会治理传统的延续。赵冈在《永佃制研究》一书中指出：“传统的田地产权分化为两层，一方享有原始业主的所有权，称为田骨，另一方是佃户获得的田地使用权，称为田皮。”这种产权的分化结果，导致了两种相互独立、排他性的权利并行发生作用，两权严重对立，特别是存在“不在村地主”时，甚至会出现“久佃成业”、“霸佃”等佃户反客为主的情形。这种情况下，到底是保护业权还是保护佃权，是保护地主还是保护承包制小农就成了令决策者头疼的难题。以至于田皮权与田骨权在这种制度与法律暧昧不明的情况下两轨并行，各自滋生出一套复杂的衍生权利体系，甚至可以代际遗赠。反过来说，古代统治者之所以不敢妄断、妄动而只能在业权与佃权间不时游移，也正说明了这一束土地权利体系的复杂性和重要性。

如果说保护小农，是为了一旦他们进城失败后还能够保有退守农村的资本，这也是维护政权稳定的重要考量，那么，对于那些真正的耕者，也就是实际从事粮食规模化生产经营的大农户或家庭农场户，则必须保障他们的经营权不受侵夺。在农业机械化的助力下，未来中国的粮食安全必定是由这一大批生产经营大户来保障的。

另一方面，那个超然的“集体所有权”又有什么用呢？有的。随着越来越多外来大农户和城市工商企业对本地小农的“土客替代”，逐渐形成外部经营权的“坐大”。如果没有一个强大的所有权作为本地人利益的守护者加以制衡，在土地的可持续利用、农村的生态环境保护等方面就可能会造成掠夺性生产乃至不可收拾的局面。到那时，单一的小农承包权就会形单影只、制约不能，它就必须背靠所有权进行联合声索。

所有权、承包权、经营权三权分离的普遍发生，部分地遮蔽了在具体情境中，三权各自的影响力、话语权有所不同的事实。比如，对于农民自发的土地流转，稳定承包权就是至关重要的；对于山地、林地等需要耗费极大的劳动与资本投入的土地流转，稳定经营权、保障实际经营者有一个长远的权利预期，就显得更为重要；而对于在发达地区、平原地带以大宗农产品为主要种植对象的农业规模经营和土地流转，稳定所有权、把“农民集体所有”做实，确保自然村、行政村从生态和土地利用的角度对经营者的生产经营行为保持一定的制约能力，则显得尤为重要。

所谓稳定的制度，其实是一种退而求其次的博弈僵局或者通过相互制衡而（不得不）达到的平衡。人们往往只认识到分权的意义，却忽视了制衡才是分权的进一步目的。由此，在分权之后再行集权，放任某个单一权利的野蛮生长、呼风唤雨，实际上也就瞬间打破了来之不易的平衡，损害了分权的效果，开了改革的倒车。如果众口难调，无法让所有人都形成稳定的预期，那至少在想到更好的办法之前，在现有框架内审慎行事再求破局，而不能破马张飞地率意而为，这是起码的常识。这个道理，对农村的土地制度适用，对城市的土地制度同样适用。

（本文原标题：《稳定的制度，其实是一种博弈的僵局》）

作者：曹东勃

腾讯·大家专栏作者，上海财经大学副教授。