上台两个月，米莱的“休克疗法”还能继续吗？

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上台两个月，米莱的“休克疗法”还能继续吗？

Original 胡毓堃 全球报姐 2024-02-05 05:20 北京

◆就职阿根廷总统后的米莱。

文/胡毓堃

编辑/漆菲

自去年12月就职阿根廷总统以来，极右翼领导人米莱的一举一动都受到外界密切关注。他的改革举措引发持续不断的讨论，并面对强大的内外压力以及反对浪潮。

历经司法系统的否决和民间持续的抗议，米莱推出的一揽子激进改革法案在2月2日获得国会众议院的总体通过。不过，这项法案尚未生效，众议院将于2月6日起对该法案逐条进行表决。

◆2月2日，阿根廷众议院议员讨论米莱的综合法案。

这次初步成功背后的艰难周旋，以及米莱就职以来阿根廷社会的变化，都无一例外表明：如今的阿根廷不变不行，而且需要彻底改变。但米莱这位“政治素人”的变革，始终绕不开政治这门“妥协的艺术”。

艰难通过的改革法案

米莱上任以来各项新政的关键词，无疑是他的一揽子改革方案。这从他竞选时提出的纲领与各项口号便足以预见：无论是关闭央行、改用美元，还是裁撤政府部门、公共服务大规模私有化，抑或是极端保守的社会政策和全面倒向美国的外交政策，都让外界研判阿根廷可能的“大转弯”。

这位秉持奥地利学派经济学理念的经济学家，从就职当天起便践行“休克疗法”的承诺，开始大刀阔斧地改革政策。去年12月10日，他在权力交接仪式当晚签署总统令，将原有18个政府部门裁并、缩减为9个，并宣布不再与2023年度雇用的5000多名政府员工续签合同，旨在压缩政府开支。

十天后，米莱签署了名为《重建阿根廷经济基础》（Bases para la reconstrucción de la economía argentina）的“必要性和紧迫性法令”（下称“紧急法令”）。该紧急法令由366项条款组成，主要内容包括国企私有化、减少劳工福利、限制工会抗议形式（不得阻塞交通），还有取消进出口贸易活动的相关注册与授权要求，并废除租赁管制规定、允许以美元作为租赁货币。

更重要的是，紧急法令的性质决定了其在签署过程中无需得到议会同意，还授权总统可在国家紧急状态下单方面修改或废除相关法律——当然其中存在限制条件，即法令本身遭到参众两院的同时否决。这部法令开篇即宣布，阿根廷“经济、金融、财政、行政、养老金、关税、健康和社会事务的公共紧急状态将持续至2025年12月31日”。

◆2023年12月27日，首都布宜诺斯艾利斯民众抗议米莱的紧急法令。

紧急法令不仅在议会中遭到相当数量庇隆主义者的反对，也被民间团体指责为意图架空议会权力、“违反分权原则”。

对此，阿根廷最大工会组织——全国劳工联合总会（CGT）发起反米莱改革的全国总罢工，并提出司法诉讼。1月3日，阿根廷国家劳工上诉法院发布禁制令，暂停紧急法令中涉及劳工改革的内容。1月30日，该法院进一步裁决紧急法令中的劳工条款违宪，表示政府本该通过议会批准来实施改革，而非以紧急行政命令来强行实施。

米莱更看重的，是他去年12月27日提交国会的国家改革综合法案( Ley Ómnibus)。该法案全名为《阿根廷人自由的基础和起点法》，内容多达351页、664条，涉及近200条现行法律的修改和废除，旨在将“休克疗法”推广至经济、行政、司法、环保、社会等各领域，尤其是紧急法令所不能涉及或修改的刑事、税务、政党或选举相关法律。

同样地，综合法案开篇即宣布在“经济、金融、财政、社会保障、安全、国防、关税、能源、医疗、行政和社会事务领域的公共紧急状态，直至2025年12月31日”，而且行政部门可将紧急状态最多延长两年。根据该法案，一旦宣布紧急状态，总统领导的行政部门有权立法（包括在阿根廷宪法第76条原本禁止的领域），且立法的效力具有永久性。

由于更早签署的紧急法令是临时性法令，法令中的既有内容需借助国会批准综合法案，以立法形式将其转换为固定法律，这也是二者内容存在相当程度重叠部分的原因。

米莱宣称综合法案的目的在于“不忘初心”，即“本着基于1853年阿根廷宪法所体现的自由主义原则恢复经济和社会秩序的精神”，促进私有措施、促进工业和贸易发展，通过法律制度保证全体国民享受自由的红利，限制不必要的国家干预、保护宪法权利。

从宣布公共紧急状态，到经济领域的高度私有化，再到取消阿根廷大选中的全国性同步、强制初选程序，米莱的综合法案不仅因其经济上的快速自由化、大幅放松政府管控，引发左翼议员和利益受损群体的强烈反对，更因为授权总统拿走部分立法权，从政界到民间引发轩然大波。

1月24日，米莱打破该国纪录——就职46天就面临第一次全国性罢工。当天，阿根廷全国劳工联合总会发起长达12个小时的全国总罢工，以反对“比紧急法令糟糕得多”的综合法案。数万名劳工汇聚在首都布宜诺斯艾利斯的中心地带，抗议米莱“夺走劳工的权利”。这次罢工力度之大，波及交通、银行、医院、公共服务等系统，当地航空公司在一天内被迫取消了数百个航班。

米莱对此评价称：“24日的罢工将向你展示两个阿根廷，一个被困在过去，另一个让我们走上成为发达国家的道路。”

不同于总统的行政命令，综合法案必须经过参众两院批准通过方可生效，由于执政联盟在众议院和参议院分别只有三分之一和六分之一的少数议席，中间独立政党议员的态度就显得至关重要。在众议院围绕综合法案进行激烈讨论之时，大批民众聚集在议会大楼外面抗议示威，一度和防暴警察爆发冲突。

从结果来看，米莱取得了初步胜利：经过连续三天超过30个小时的辩论，众议院以144票赞成、109票反对，总体通过了综合法案。米莱的喜悦之情溢于言表，他感谢反对党领导人对法案的支持，称他们“理解历史背景，选择终结‘种姓制度’和‘企业共和国’的特权，支持那些陷入贫穷和饥饿的人民”。

反对者没有善罢甘休。2月2日晚，抗议者在国会大厦前举行示威，并放火焚烧家具和垃圾桶。警方使用催泪瓦斯驱散示威人群，双方发生激烈冲突。布宜诺斯艾利斯市长豪尔赫·马克里2月3日表示，闹事行为让全体布市人民付出了高昂的代价。据他介绍，因为前一天的暴力事件，国会广场遭到破坏，包括清洁、修复和维护秩序在内的总成本达到1.07亿比索。

◆2月2日，大批抗议民众在国会大厦外与防暴警察发生冲突。

米莱心里清楚，通过综合法案有多么不易。为了争取到中间和中右翼政党的支持（如议会第二大力量“变革联盟”），他删除了综合法案中涉及财政改革部分的争议性法条。在各省政府、企业等不同群体的“建议”（施压）下，他也同意修改关于渔业开放和集会限制的条款。

此外，一些挑动公众敏感神经的内容——例如养老金改革以及议会授权总统在财政、医疗、养老金问题上立法，在米莱与反对党谈判之后也被删除。待到提交众议院讨论、通过时，综合法案只剩下366个法条。米莱为了妥协，将法案条文近乎减半。而总体通过也不等于全文通过——自2月6日起，众议院将就综合法案的具体法条逐条投票，决定每一条的取舍。

考虑到此前执政联盟和反对党已经经过激烈谈判，不出意外，综合法案将能顺利经过众议院批准，接着送往参议院讨论。至于紧急法令，在碎片化的议会两院体系下，大概率不会遭到两院同时否决，更何况米莱还有两个月时间与其他党派进行协商。由此来看，米莱“休克疗法”改革的两大核心措施均得到有效推进。

“休克疗法”将走到尽头？

法令或者法案只是手段，米莱的目的自然是落实其改革理念，将阿根廷带出数十年来最严峻的经济危机，遏止国家财富的继续枯竭，让国家经济重回正常轨道，恢复昔日“白银之国”繁华发达的荣光。

由于他实施的改革不乏颠覆性措施，因此在短短数十日内着实给阿根廷带来一些肉眼可见的变化。就目前的效果来看，米莱的“休克疗法”很难简单地用好或坏来描述，而呈现出复杂、多元的面向。

例如，将本国货币比索官方汇率贬值一半（54%）、放松贸易管控的做法，提振出口的效果立竿见影。阿根廷国家统计和人口普查研究所的数据显示，米莱刚就职的去年12月，阿根廷便结束了此前连续九个月贸易逆差的局面，贸易顺差达到10.18亿美元，远高于市场预期的2.5亿美元。

阿根廷是全球粮食重要生产和出口国，素有“世界粮仓”之称。今年1月，阿根廷粮食出口总额达到12.5亿美元，环比增长四分之一，同比增长更是高达64%。英国路透社分析，出口增长、外汇流入将有利于刺激本地粮食生产者的生产动力。

阿根廷央行的报告指出，未来几年该国贸易顺差还将不断增长，预计2024年能达到224亿美元，到了2030年能达到近418亿美元。与贸易顺差相伴的是股市的利好信号：早在米莱胜选之日，阿根廷股市便以大涨作为回应，MSCI阿根廷指数当天上涨10%；米莱实施经济改革以来，MSCI阿根廷指数创下历史新高，基准MERVAL股指连续创造历史纪录，2月2日收盘超过119.8万点，同比增长416.66%。

◆米莱上任以来，阿根廷基准MERVAL股指表现强势。图源：S&P Dow Jones Indices

外贸和金融市场的乐观景象，给了米莱在“休克疗法”阵痛期加大社会补助的底气。1月下旬，米莱政府宣布将提高给低收入困难家庭的“食品卡”（Tarjeta Alimentar）计划补贴，增幅达到100%。政府还计划在2025年降低税收、将儿童津贴的金额从每月2.2万比索提升至4.4万比索。

国际货币基金组织（IMF）称赞米莱的改革是“雄心勃勃的稳定计划”，并于1月31日批准再向阿根廷提供47亿美元贷款。截至目前，阿根廷欠下该组织的贷款总额高达430亿美元。

IMF发表声明称，尽管阿根廷政府2023年底由于严重的政策挫折而未能实现债务再融资计划关键目标，IMF还是批准豁免阿根廷的责任，并且调整计划目标，以使其重新走上正轨。IMF还要求米莱政府争取国内政治支持，期待他提出的综合法案能得到可持续的实施。

不过，在批准这笔贷款前，IMF也调低了对阿根廷经济增长的预期，称由于经济改革的影响，该国2024年国内生产总值（GDP）或将降低2.8%。

部分宏观经济指标的向好只是米莱改革效果的一个面向，故事的另一面是他本人已经预见并在就职演说中对全国民众提醒的：“我们将经历困难时期。”

2023年，阿根廷全年累计通胀率高达211.4%，仅12月通胀率便达到25.5%，均创下1990年以来最高纪录，其中涨幅最大的是食品饮料和家用电器。随着比索贬值，牛奶、面包等基本食品价格涨幅超过50%，汽油价格涨幅超过80%，牛肉价格更是翻番。阿根廷央行1月12日发布的市场预期调查报告，预计该国2024年累计通胀率还将进一步增高至213%，其他机构预测的数据基本也在200%至250%之间。

◆通胀高企，阿根廷生活物资价格一飞冲天。

激进改革方案势必会对劳工阶层和贫困群体带来冲击，就连米莱也承认，“一段时间内经济活动、就业、贫困率都将受到负面影响”。一飞冲天的物价，令普通民众逐渐失去耐心，反对全面自由化改革和放松管制的街头抗议此起彼伏；政府强力推行改革的方式，尤其涉嫌让行政机构与立法机构“争权”的举动，更潜藏着“法律地震”乃至“宪政危机”风险……

除了来自议会和各地反对党的阻碍，政府内部矛盾的传闻——如米莱与强硬保守派副总统维多利亚·维拉鲁埃尔存在嫌隙——同样预示着米莱的改革之路难以一帆风顺。

◆米莱与阿根廷副总统维拉鲁埃尔。

不过，从决定竞选那一刻起，米莱便毫无“守成”的打算。阿根廷多年来庇隆主义积弊深重，效率低下、竞争力衰减、福利政策不切实际，早就陷入“外债高筑、超发货币、通货膨胀”的恶性循环。无论是试图拥抱新自由主义的梅内姆（上世纪90年代执政的阿根廷前总统），还是同样承诺过经济改革的上届左翼执政联盟，都没能阻止国民财富流失、经济滑向硬着陆的边缘。

因此对米莱来说，“维持现状”或“稳步改革”的选项根本就不存在。年轻时，他亲眼目睹了钞票变成废纸的荒诞场景，本来是足球守门员的他转而立志成为经济学家。随着阿根廷人先后向古典自由主义、庇隆主义、新自由主义说“不”，在左右之间来回打转，国家却朝着万劫不复越陷越深。面对如此现状，米莱愈发坚持他所笃信的奥派经济学理念，认为只有实现大破大立，回归1853年宪法和“阿根廷设计师”阿尔韦迪的自由主义建国道路，国家才能得以挽救。

但想彻底实现变革谈何容易。阿根廷中央层面“朝小野大”的形势、碎片化的政党格局和议会少数党的地位，决定了米莱无法绕开两大传统势力——中左翼“团结为祖国”和中右翼“变革联盟”，而执意推行“原汁原味”的改革方案。

◆最新的民调显示，米莱的支持率在拉美领导人中不算突出，介于他去年总统选举两轮得票率之间。图源：Latinometrics

而阿根廷建国的制度基石——联邦制，意味着该国地方政府权力极大。目前阿根廷有24个省级行政地区（包括首都布宜诺斯艾利斯），中左翼的正义党在其中半数省份执政，中左翼和中右翼联盟加起来更是掌握了至少四分之三省份的执政权。相比之下，米莱的政党没在任何一省执政，却要面对各个反对党领导的地方实权政府，阻力可想而知。

最近，拉里奥哈省省长里卡多·金特拉采取了非常规手段来对抗米莱的改革。金特拉来自反对党庇隆主义党。他在受访时称，由于米莱大幅削减政府支出，该省财政状况“严重受损”，被迫冻结了公务员的工资。为了向公务员支付薪酬，拉里奥哈省立法机构批准了一项计划，拟发行价值225亿阿根廷比索的新货币“Bocade”。

因此，米莱不得不将综合法案的条文大幅删减，做出足够妥协。至于废除央行、国家货币“美元化”的纲领，他更是只字不提。妥协意味着改革将大打折扣，而打了折扣的改革也注定无法实现米莱理想中的发展前景。

除了现行权力格局的掣肘，改革阵痛的持续周期、社会对此的容忍程度，同样制约米莱的改革力度。物价飙升、通胀高企率先伤害的是普通劳工和弱势群体。工薪阶层购买力的下降，不但会影响市场总需求，阻碍经济复苏的动力，更会激发社会不稳定因素。

诚如阿根廷政治经济研究中心主任埃尔南·莱彻形容：“大部分民众能不能等到或者容忍到‘道路尽头出现光明’的那一天，现在还很难说。”这种情况下，米莱要么只能继续妥协“打折扣”，要么撞得头破血流之后黯然离场。无论哪种情况，都预示着“休克疗法”或将走到尽头。（作者系中国翻译协会会员、国际政治专栏作家）