俞天任：《谁在统治着日本》

源济

六十．东日本大地震

2011年3月11日，一场9级地震袭击了东日本的大部分地区。

这次地震光震级5以上的就有青森，岩手，宫城，秋田，山形，福岛，茨城，枥木，群马，埼玉，千叶，东京都，神奈川和山梨等地，几乎是日本本州岛的四分之一，甚至连笔者所在的神户都有震感，而神户离开震中有一千多公里。

受到这次地震袭击的地区在日本属于对地震灾害准备比较充分的地区，因为这三十年来一直有一个据说震中在静冈县的所谓“东海大地震”的幽灵在这一带挥之不去，虽然这个已经预报了三十余年的地震一直没有发生，但这一带的人们对地震所采取的防御措施还是全日本最好的。甚至可以这么说：如果不是同时出现了海啸的话，这次地震的影响可能早已经过去了。

但是地震带来的最高高度达到28米的海啸改变了一切，海啸把福岛县，岩手县和宫城县的一部分地区变成了真正的地狱，海啸还带来了福岛核电站事故，这个事故到现在还在进行中，根据日本政府最近的预计，完全收拾福岛核电站事故至少还需要四十年。

实际上官僚和官僚制度之所以很容易被人妖魔化的原因就出于人们对“效率”和“秩序”的矛盾追求，官僚代表的是一种“秩序”，人们在向往着秩序的同时而又要求着效率，这就是人们既离不开官僚而又痛恨官僚这种矛盾心理的由来。

日本的官僚制度就整体来说是很成功的，但这不是偶然的，其成功的原因就在于日本民族本来就先天性地具有一种官僚的气质，官僚的效用是维持秩序，而日本人似乎比其他民族更加喜欢秩序一些。官僚机器的特征有严谨，拘泥，出于逃避负负责任而预先找好退路等等，和普通日本人有过交往或者有过在日企的工作经验的人都能感受到这些东西，在和普通的日本人的私下的交往中也能深刻地体会到这些东西。

日本是一个灾害多发国家，从地震开始，各种自然灾害如台风，洪水，山崩，泥石流应有尽有，因此在长期和自然灾害抗争的历史中，日本人也自然地注意到了有备无患以及有条不紊的重要性，这也许就是日本人那种细腻，认真和冷静的民族性的由来。

日本有着比任何别的国家都更完善的防灾救灾体系，即便在这次九级地震面前，除了在人类历史上也是初次遭遇的核电站事故之外，这个体系基本上运转的不错。从日本这次的地震和海啸的处理中就可以看出很多和日本官僚以及官僚制度有关的东西，比如单从救灾物质的运输上就能看出日本官僚的长短之处以及民主党对破坏官僚制度所造成为危害。

地震之后不少中国媒体记者来日本采访地震的有关新闻，有一位记者向笔者抱怨：“为什么有些高速公路好好的就似乎不能用呢？”，因为救灾时最要紧的就是确保物流通道，救灾人员和物资都必须通过物流通道才能运进去，而难民，伤员也只有通过这个通道才能撤出来，但是被自然灾害首先打击的也是物流通道，在这种情况下记者对于看上去未受损伤的高速道路仍被封锁表示不解是很自然的。

但是理由也很简单，这个“好好的”仅仅是看上去的，并没有经过科学的检验判定，在没有经过授权机构的判定之前，只能根据有关法律的规定封闭高速公路。

这位记者还是不能理解：“这是不是太官僚主义了一点，有些时候可以以常识来解决问题的，如果这段区间边上的住房就没有什么损坏的话，可以推知高速公路没有什么损害，为什么就不能一边开放一边检查呢？”

这不是什么“太官僚主义了一点”程度的问题，实际上这就是官僚制度最典型的做法，就是首先是检查和办事程序是否相吻合的问题。这种做法不但是对办事程序的尊重，也消除了使得办事人自己背上责任的可能。这种做法并不是不合理的，实际上这种消除自己可能担负责任的过程本身就是一种减少可能带来损失的过程，这是危机管理时常用的手法，官僚制度的目的也就在与此。在高速公路这个例子中，如果没有经过科学验证的话，很可能会引起受伤的高速公路经受不了负荷或者在余震的影响下倒塌从而造成更大的灾害，因此封锁高速公路是必要的。

实际上更能说明官僚系统特征的是例子应该是人们对于在援救仙台机场被围困人员的救援过程中的“为什么不实行空投”的疑问。仙台机场遭到了海啸的袭击，一些幸免遇难的人们爬到了航站楼的顶端等待救援，闻讯赶来的自卫队的直升飞机一直在想法子救人，就是没有人想过要给那些人空投一点食物，后来还是和自卫队在一起实行救援的美军直升飞机向灾民们空投了食品。

日本自卫队之所以没有空投食品的理由是日本的法律就禁止了从飞机上往地面扔东西，空投只有在持有国土交通省颁发的特别执照的飞机才能进行，所以没有空投执照的自卫队直升飞机如果实行空投的话就是违法，没有哪个自卫队军官愿意下达“违法”的命令，那怕是在救灾的非常场合。后来在美军实行空投之后，自卫队飞机立即也把救灾物资扔了下去。

这才是荒唐的，但更为荒唐的是在这件看起来荒唐的事件中没有任何人有错，没有任何人能受到指责，这才是官僚体制的实质：只要是在按照规定的程序运作的话，无论产生什么结果都不受指责，但是如果违反了规定的程序进行运作的话，出现好的结果仍然会受到指责。

当然这条不准空投的法律本身立即得到了修正，但此时的空投已经不是那么重要了，真正需要空投的时候也就是那条法律还在起作用的地震和海啸刚发生的那十几个小时。

单就全体来说，在东日本大地震中起了妨碍作用的实际上还是民主党政权曾经进行过的讨伐官僚的作战行动。

源济

六十二．不同的选拔，永远的争斗

民主党现在不太说官僚们的坏话了，但还有其他的政党和政治家们在攻击官僚，这种斗争看起来还将永远地持续下去，实际上这种争斗反映了日本议会内阁制一个很大的缺陷，也就是日本的议会内阁制实际上并没有做到三权分立。对于这个问题菅直人认识得非常清楚，民主党刚刚执政时，他曾经是这样回答记者的提问的：“日本国宪法中到底有没有‘三权分立’的字样”，把记者憋了个张口结舌。

这是因为在像日本这样政体的国家，由议会的多数党组织内阁，而且宪法规定了一半以上的阁僚必须为议会议员，实际上这样构成的内阁中大部分或绝大部分是议会议员，他们代表的实际上是议会作为立法机构的立法权。而同时内阁又是政府的核心领导，执掌着三权之一的行政权，这种在理论上是三权分立的政体中存在一个集三权中两权于一身的内阁本身就是一个矛盾的存在，现在日本成天在纠缠的官僚问题是必然的。

官僚体制本身就是牺牲效率以追求秩序的产物，除了在战前战后那一段特殊的历史时期所出现的所谓“革新官僚”现象之外，官僚系统是很容易招致人们反感的，在任何时候任何时代“打到官僚”都是一个能够蛊惑人心的口号，从中国的文革到日本民主党的执政都证明了这个口号所具备的巨大煽动性。

但是这个口号是无法实现的，应该说在人类历史上真正需要效率的时间并不多，在更多时候人们需要的是秩序，而官僚体系是秩序的守护神，摒弃官僚仅仅是把自己毫无防护地置于危险的混乱之中，这一点还是被中国的文革和民主党执政后的现实所证明了。

人们对于官僚制度和官僚们的期望只能是更加可靠和更加廉洁，而这些只能靠不断完善官僚的选拔制度和监督制度来实现。

开始于明治初年的日本的高级官僚制度已经有了一百三十多年的历史，日本的这个制度直接来源于普鲁士，并且结合了儒教文化传统中的“学而优则仕”的思维方式，从中国的科举考试制度中借鉴了“一考定终身”的方针，并且依靠着非常公平和透明的考试方法以及选拔程序，形成了一个很独特的极为精英化的高级官僚体系。这个体系中的官僚依据这个选拔程序而具有着极高的自豪感和自尊心，这种自豪感和自尊心除了能够维持官僚队伍的士气，有效地防止官僚队伍自身的腐败和堕落之外，还可以使得官僚能够跳出文牍主义的先天不足而进行有关国是国策的能动考虑。

但是应该说日本的这种官僚制度和官僚队伍的构成也已经落后于了现实，日本的现实是蛋糕已经无法继续做大了，更为现实的问题是如何分割这个事实上已经在开始收缩了的蛋糕。而日本的所谓政治家，也就是议员们的兴起却是在蛋糕的增大接近极限的时候，所以比较起理想主义的官僚们来，现实主义的日本政治家更加能够接受蛋糕已经无法增大的事实，更加积极地去为自己所代表的利益集团争取多分一块蛋糕，而此时的官僚们还在为了如何做大这块蛋糕而大伤脑筋。

在日本有关高级公务员制度改革的议论一直在进行，但没有人能够拿出像样的改革方案，所有的所谓“改革”实际上都是针对外部人群怨言而采取的一些减压措施，比如增加非东京大学法学部出身者比例等等，但一直受到批判的“甲种考试通过者太受优待”这一点则没有什么变化，实际上这一点才是这个制度的根本，他保证了高级公务员制度在程序上的公平，避免了人情任用和血缘任用。而到现在为止还没有人真的敢动这一点的原因恰恰就是除此之外没有能够保证公正和避免人情，血缘任用方法。

最近有一个最近这几年在日本很有人气的政治家叫桥下彻，他原来是大阪府知事，最近为了实现他的“大阪都”构想而辞去了原职参加竞选大阪市市长，他当选市长之后对大阪市区长任命提出来的改革方案是面向全社会征集。这是一个很有意思的方案，但至少现在还无法照搬到国家高级公务员体系中去。

这是因为日本的地方政府和地方议会完全分离，地方政府首长一经选出之后，除了死亡或者触犯刑律之外在任期内不会发生变动，这种安定的地方政府和地方议会之间就可以达成互相制约的平衡，所以扩大地方首长的权限，在一定程度上实行类似于美国的猎官制可能有利，然而日本的中央政府和国会却不是这种方式，除了出现政治强人之外，内阁的寿命一般都非常短，比如从安倍晋三之后接连五任内阁的平均寿命是361天，一年都不到，这种情况下实行猎官制的话除了造成混乱之外不会带来好的结果。而且议会内阁制本身就有立法行政权力混淆的倾向，在这种制度下实行猎官制的结果早在上世纪二十年代就已经展示了出来。

所以原来小泉纯一郎鼓吹过“首相直选论”，有一个目标就是为了解决这个问题，但当时没有引起什么反响。但在泡沫经济崩溃二十年之后，实体经济健全的日本还是无法走出不景气，从世界第二大经济体跌落到了第三的现实使得日本人变得能够接受日本需要一次像明治维新和战后重建那样的大规模“维新”，而这种维新运动肯定要伴随着政治体系变动这么一个结论，如果日本的政治体系发生了变动的话，像现在这样官僚的行政权旁落到一无所能的政治家手里的现实可能会产生变化。



2011-12-28初稿于日本神户

2012-01-24 修改于日本神户

源济

参考文献：

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星野直树 《見果てぬ夢―満州国外史―》 ダイヤモンド社1963-09-16

桥川文三 《近代日本政治思想の諸相》 未来社 1968-02-15

辻清明 《日本官僚制の研究》　东京大学出版社 1969-05-10

贺屋兴宣 《戦前?戦後八十年》 经济往来社 1976-03-25

高根正昭 《日本の政治エリート》 中央公论社 1976-04-25

宫村三郎 《評伝?賀屋興宣》　おりじん书房  1977-07-15

城山三郎 《官僚たちの夏》 新潮社 1980-11-25