俞天任：《谁在统治着日本》

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四十．黄色工会

日本的劳资关系是很受人羡慕的。稍微大点的日本企业里都有工会，但美国人在评价这些工会时公然称这些工会是“黄色工会”，当然现在已经不太用“Yellow Union”这个字，而是改用“Company Union”（企业工会）这个字，实际上这两个字是一个意思。在战后初期日本发生了大规模劳资冲突，除了1947年被麦克阿瑟勒令中止的“2.1大罢工”之外，还有1948年到最后连美军的坦克和装甲车都出动镇压的“东宝争议”了，有句笑话是说当时唯一没有出动的武器就是军舰。

从那之后，1949年接连发生发生了下山事件，三鹰事件，松川事件等有名的“国铁三大疑案”，最后一直发展到了东芝争议，这一连串事件的背景都一样：1948年朝鲜人民民主共和国的成立和1949年中华人民共和国的成立的影响，以及1949年2月作为GHQ经济顾问来日的约瑟夫·道奇（Joseph Dodge）提出的紧缩经济的意见。

道奇认为当时日本政府在搞的所谓“倾斜经济”其实只是“高跷经济”，一根高跷是美援，另一根高跷是补助金，这种不稳定的高跷是一定要栽跟斗的，再说美国也当不起日本的高跷，所以日本一定要紧缩经济。而紧缩经济的结果就是大量的裁减人员，结果失业率大增，引起社会动荡是很自然的结果。道奇所进行的经济调整到底是对是错现在已经无法验证，因为道奇所引起的“道奇不况”被不久后就爆发的韩战弄没了。

但是经过了这段时间所发生的这些事件的日本经营者们却很重视这些劳动争议，他们并不因为韩战所带来的战争景气使得劳动争议暂时减少或消失了而消除了警戒，他们想找出一条所谓“劳资协调”的路线出来。很凑巧，最早开始摸索这种方法的东芝电气社长石坂泰三原来也是高文组的。

1911年东京帝大法科毕业的石坂泰三是递信省的高文组，后来被第一生命保险挖走了，第一次世界大战的时候日本发了战争财，很赚了一票，那时民间公司的待遇很好，所以帝大毕业直接去企业或者高级文官下海的都不少，石坂泰三也是其中之一，他后来做到第一生命保险的社长。麦克阿瑟来了，征用了第一生命保险的办公楼，他的办公室也就成了麦克阿瑟的办公室，现在成列在那儿的“麦帅坐过的椅子”实际上是原来是石坂泰三坐的。

战后吉田茂想请他入阁担任藏相，但石坂去了东芝电气，在处理完东芝争议之后，石坂主导在日本企业中导入了一条在处理劳资争议时搞“劳资协调”的路线。

在当时的日本，这条听起来有点古怪的路线有其成立的根据。原来日本政府视劳工运动为洪水猛兽，1919年10月10日，内务大臣床次竹二郎请一帮“博徒”吃饭，让他们帮忙镇压劳工运动。“博徒”的意思是赌徒，日本文化中视赌博为大恶，赌徒为最无可救药的社会渣滓，明治政府也把赌博活动看作除反政府活动之外最严重的治安问题，立有专门的法律《赌博犯处分规则》来取缔赌博行为，请赌徒来帮忙镇压劳工运动，说明在政府眼里劳工运动是如何恐怖了。

这群帮政府忙镇压过劳工运动的赌徒就是现在山口组下面的指定暴力团“大日本国粹会”的开山祖师爷们。

但是到了战后这种情况起了变化，不仅是被特高警察请去喝过茶的首相吉田茂本来就对动不动镇压不感兴趣，还因为企业经营者也起了变化。在战前和战中革新官僚搞统制经济，要把所有权和经营权分开，这时候大企业的经营者们就已经和财阀家族没有了关系，基本上大部分都是本企业出身的人，说穿了也是打工仔，只不过是高级打工仔，更不要说占领军主持的财阀解体又把财阀家族最后从企业中赶了出去。所以现在的经营者们和原来的财阀家族不一样，和要求改善劳动条件的那些劳工们并没有什么深仇大恨，本身就有一起坐下来谈判的基础。

还有一点是日本的工会组织很古怪，和一般发达国家的工会都是按照行业甚至跨行业来组织不一样，日本的工会都是按企业来组织的，一开始并没有跨企业的工会组织。这种方式的由来居然也还是那些高文组在战时搞的统制经济的副产品。1938年内务省为了提高劳动生产率，提出了在企业内部组织“产业报国会”的构想，所谓“产业报国会”就是劳资双方坐在一起谈话，想法提高福利，增进工人的劳动热情，当时一半以上的企业都有这种组织，现在石坂提议将原来就存在的这个组织来代替工会。这个设想得到了广泛的支持，这样企业工会就只能成为一个企业命运的共同体了。

石坂的这种构想为什么能得到从政府到大多数企业的支持也是很有趣的，石坂泰三从1956年到1968年这12年内连任四届“日本经济团体联合会（经团联）”的会长，石坂泰三就是利用这个既能联系政府，又能联络各大企业的组织的首脑位置来串联企业经营者们共同行动的。

经团联是这样介绍自己的：“1945年9月13日，中岛知久平商工大臣向主要的四个经济团体（日本经济联盟会，重要产业协议会，日本商工经济会，商工组合中央会）进行战后处理方面咨询，9月18日，上述四个团体组成了经济团体联合委员会，1946年8月16日，经济团体联合委员会改组为经团联”。

这个在经团联构成中占据非常重要地位的所谓“重要产业协议会”就是根据岸信介在1931年制定的《重要产业统制法》而组织的24个行业统制会的中央协调机构，但在财阀的抵抗下，即使在岸信介担任东条英机内阁商工大臣，椎名悦三郎担任次官之后根据《国家总动员法》再次加强了这些行业统制会之后，这个协议会的功能还一直不是十分完全。直到现在财阀被解体之后，经团联才正式成为了政府和企业间的联络人。

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四十一．倾斜经济和通货膨胀

有一种说法是如果没有朝鲜战争便没有日本经济的复兴，这句话其实并不完全对。战后日本的经济复兴有着朝鲜战争的因素，而且还是一个很大的因素，但不能把所有原因归结到朝鲜战争。不要忘记朝鲜战争毕竟是开始于1950年，刚开始的时候虽然战场的范围覆盖了朝鲜半岛，但如果战争仅仅控制在朝美之间的规模上，则能够带动的经济效应并不会有多大，这是因为朝美之间的军事实力差距实在太大。但随着中国人民志愿军入朝参战，朝鲜战争从一场很小的局部战争演变成了成为一场大国间的战争，一场社会主义和资本主义两个阵营之间的战争，这才给日本带来了巨大的经济效应，而这已经是1951年的事情了。把日本人在战败之后到此之前理解为什么都没做，只是韩战一声炮响才给日本带来了生机那是不符合事实的。

事实上在韩战爆发之前日本的工矿业生产已经有了很大程度的恢复，否则已经长时间休克了的日本工业早已坏死，不可能响应战争所带来的“韩战特需”。战后初期的日本政府实行的是一条日后被称为“倾斜经济”的独一无二的古怪经济政策，1946年12月27日的吉田茂内阁决定了这个经济政策，从1947年开始执行。这个经济政策的制定人 就是前文所说的马克思主义经济学家大内兵卫教授的大弟子。

这种倾斜经济是一个集计划经济和凯恩斯主义为一体的古怪东西，当时美国人给日本人石油燃料以帮助他们熬过寒冷的冬天，但日本人把这些燃料全部投放到钢铁产业上去了。资源缺乏的日本当时并不缺铁矿石，战前和战时日本储存了大量的铁矿石准备用于战争，但是美国人的轰炸使得日本钢铁厂无法开工而剩下了大量的铁矿石。日本人就用这些铁矿石生产钢铁，再把生产出来的钢铁投入煤炭产业，再把生产出来的煤炭重新投向钢铁产业，以此来扩大再生产，以后再把粮食和肥料的生产包括进来，就这样往复循环，逐步恢复被战争破坏得千疮百孔的产业和经济。

政府成立了一个“复兴金融金库”的类似于银行的金融机构来专门发放贷款，这个复兴金融金库就是后来的日本开发银行，现在叫日本政策投资银行，从这个“政策投资”这个名称就还能看到当初的创立宗旨：向钢铁，煤炭，电力和海运的政策投资。这样钢铁产业所得到的煤炭价格低于成本，同样煤炭产业得到的钢铁的价格也在成本之下。中间全部是政府的各种补助金。

政府的钱又是从哪里来呢？一个经济系统千疮百孔的战败国哪来那么多钱？还是和战争时期一样，开足马力进行印刷。但是和战争时期不同的是无法进行强制储蓄，溢出来了的钱诱发了极大的通货膨胀。如果把日本在太平洋战争之前的1940年设为1的话，在战争结束的1945年仅仅为2.13，并不是非常高。虽然里面有物价管制的因素在内，但是以贺屋兴宣为首的大藏省官僚们也确实在控制通货膨胀上想了办法，虽然办法比较卑鄙。

但是战后的通货膨胀的规模就不一样了。1946年的物价指数是9.9；1947年是29.3；1948年是78；1949年则达到了127.3，作为比较，1955年日本的物价指数是209.1，1960年是214.7。从这组数字能看出日本战后通货膨胀来势之猛，而且还能看出日本的通货膨胀几乎就集中在最初的四年。

一般都认为德国在一次大战之后出现的恶性通货膨胀是纳粹能够在德国执政的一个重要原因，而严重的通货膨胀为什么在日本并没有引起军国主义还魂的浪潮呢？这是因为理论的正确性有都能限定在某个特定的时期内的。并不一定通货膨胀在所有的时候都是坏事，日本在实行倾斜经济时候所出现的通货膨胀与其说是日本政府所欢迎的，还不如更加直截了当地说是日本政府有意策划出来的。

这种通货膨胀使得日本政府没有了债务负担。日本政府所发行的国债总额在战前的1940年为286亿日元，战败时的1945年增长到1，399亿日元，1950年为2407亿日元，1955年为4258亿日元，看起来一直在增长，但实际上这个数字对国家预算的倍率已经从1940年的五倍降低到了1955年的25%。

通货膨胀当然能使政府减轻债务负担，然而也会使得国民生活日益艰难，但是战后初期日本的通货膨胀很古怪，不但没有使得社会动荡不安，反而使得社会变得更加稳定，这是因为这种通货膨胀使得社会反而变得更加平均了起来。

这种倾斜经济是最典型的国家垄断资本主义经营方式。但是从这种经营当中得到好处的并不仅仅是国家和垄断资本。大企业从这种国家补贴的经营方式中直接获利，而大规模通货膨胀又减轻了投资负担，这样大企业的雇员的工资能够得到增长，分得了第一份蛋糕。大量的家族企业和中小企业的经营者们因为战争受到了重大打击，损失当然无法找补回来，但是在这种环境下却能继续存活。

日本到现在还有一条叫《借地借家法》的法律规定房主不得随意驱逐房客，房东甚至在房客拖欠租金的时候要赶人都很麻烦，这叫“保护居住权”，这条法律是在战争的时候制定的，目的是为了保护那些壮劳力被抓了壮丁的人家不至于被房东驱赶而流落街头。战后日本政府不但没有取消这条法律，反而在战后最初的几年还追加了一条固定租金的条款，这样在通货膨胀之下，本来在企业负担中很重的那块地租几乎可以忽略不计了，再加上因为大企业的活力逐渐恢复而下来的订单越来越多，中小零散企业虽然很艰难，但是能熬下去。

熬不下去的是些什么人呢？从上面的叙述中就可以知道了，是那些华族，地主和财阀家族们，也就是那些原来靠土地的租金收入生活的社会寄生虫们。日语中把这些人叫“资产家”，这个字和中文中的“资本家”不太一样，日语中的资产家是指那些依靠拥有的土地不动产，股票或者金融债券生活的人，那些不劳而获的食利者们。

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四十二．经济再生的基础确实是官僚们打的

比如说，麦克阿瑟所实行的财阀解体行动，除了在组织上解散那些托拉斯康采恩之外，对于握有大量财阀企业股权的那些财阀家族怎么办？麦克阿瑟的方法是强迫财阀将企业股权转换为国债。这种转换和日后的那种三钱不值两钱地从地主手里“买”土地的土地改革还不同，基本上是按照市场价进行的。从当时的表面看，这种行动还是很人性化的。对于财阀家族来说，虽然手里再也没有企业的经营权了，但看起来还是换来了足以谋生的金钱。

但是随之而来的通货膨胀使得这句“足以谋生”成为了疑问句，所谓国债就几乎成了废纸，日本政府无需为如何偿还这笔在一开始是一个巨额天文数字的债务而担心了。

所以说日本的复兴是依靠掠夺劳动人民而达成的话还不如说日本政府首先掠夺的是食利阶级。这种掠夺所产生的一个副产品就是旧华族，财阀家族真的丧失了在日本政治中的发言权，并不是强迫不让他们说话，而是他们的经济基础变得薄弱起来，没有了说话的余力了，日本战后的平均社会的根源就在在此。

说几句和本书主题无关的闲话，日本政府能够这么把工矿业的复兴放在首位而把解决饥饿问题的农业放在后面是有一个一个基本条件的，就是当时的日本虽然面临饥饿，但实际上并不面临饥馑的威胁。经过过那段时间的日本人都有对于那种对于饥饿的刻骨铭心的回忆，当时确实吃不饱，但并没有出现大饥馑。而因为连年的战争，大量农村人口被抓了壮丁送上前线，缺乏劳动力的日本农业和日本工矿业一样已经崩溃了，为什么没有发生大饥馑呢？原因是美国人在战后的最初几年里养活了日本人，美国人通过占领地救济政府资金（GARIOA： Government Appropriation for Relief in Occupied Area)和占领地经济复兴基金 (EROA Fund：Economic Rehabilitation in Occupied Area Fund)从1947年到1951年给了日本18亿美元的经济支援，帮日本人渡过了最艰难的时候。

在麦克阿瑟还没有到日本之前就已经注意到了日本人面临饥饿这个现实，于是想出了把美军囤积的南太平洋各个岛屿上的350万吨军粮运到日本来的主意，但这个用美国军粮来养活敌人的主意遭到了美国众议院的强烈批评。

麦克阿瑟是这样回答的：“现代战争的胜利并不只是军事上的胜利，不进行一场消灭那种发动战争的精神的精神改革就无法避免再次战争，这次的胜利使得我们接受了全体日本人作为战俘，在巴丹半岛我军的将士遭到了日军的虐待，但我们不能报复，因为战争已经结束了，全世界都在看着我们会如何对待日本人，饥饿对于占领是很不利的，如果你们不同意我给日本人面包的做法，那就请你们送子弹来”。

在观察美日关系的时候，经常有人会对日本人为何对美国人如此忍气吞声表示惊异。实际上这也很自然，除了美日之间在军事能力和政治能力上的巨大差异之外，日本人不得不对美国人感恩，战争刚结束的那段时间，如果没有美国人的鼎力相助，日本出现饿死数百万人乃至上千万人的大饥馑不是不可想象的事情。

言归正传，就在这种背景下，日本的官僚们才能采取了这样一条勒紧裤带搞工业而不是先解决肚子问题的政策。但这个倾斜经济政策在美国人看来是半疯狂的，所以被麦克阿瑟请来的经济顾问约瑟夫·道奇所极力反对。道奇的休克疗法带来了很严重的后果，但就在这个时候爆发了朝鲜战争，日本制造业接到了大量的订单，而已经由于倾斜经济政策而恢复过来了的日本制造业也有能力消化这些订单，这样才产生了朝鲜战争效应。如果没有前面的倾斜经济，朝鲜战争可能和日本制造业无关，因为日本制造业可能在朝鲜战争之前就已经寿终正寝了。

从结果来看他们做的非常正确，因为由于韩战而产生的“战争特需”正好出现在日本工业生产能力已经初步恢复过来的时候，这就使得日本完全医治了战争创伤。否则即使出现了战争特需，被B-29战略轰炸机上扔下来的航空炸弹和凝固汽油弹破坏得成了一片废墟的工厂也无法制造出美军所需要的弹药、铁丝网、卡车、轮胎、通讯设备、煤炭和纤维产品，也无法为美军提供军械维修服务。

有时候比“干了什么？”更加重要的问题是“没干什么？”，日本在实行财阀解体的时候，除了所牵涉到的企业数目很少之外，还有一点就是没有一家银行。现在日本的企业集团都以银行为中心，这个在世界上也很少见的现象也是大藏省官僚们的安排。

本来在自由主义经济中，银行的重要性不应该那么大，因为企业可以通过发行股票和企业债券的方式直接从资本市场上筹集资金，这种方式叫做“直接金融”。1931年日本企业资金来源的86%以上是通过这种方式筹集的，而银行融资的方式只占14%。

但在那些革新官僚们看来，直接金融的方式是效率很低的方式，首先规模在不断扩大的战争要求生产以更快的速度增长，而贫乏的日本资金市场可能无法满足企业对资金的要求，其次是发行股票也好，企业债券也好，都有一个分红和利息的问题。本身就紧张的资金不应该再以分给股东的形式流向个人，而以利息的形式流向银行就不同了。这样在官僚们以限制股权分红和企业债券利息等手段来限制企业自己直接筹集资金之后，到1945年企业所需资金的93%以上是从银行来的融资。

大藏省官僚们不但以这种方式改变了日本资金市场的面貌使之高效率，而且为了效率更高，对市场上银行的数量也进行了调整。根据大藏省“一县一行”的构想，日本银行的总数从1926年的1492家降到了1945年的61家。如果不计算第二地方银行和信托银行，日本银行的总数现在是70家，这个数目几乎没有变化。

日本的官僚们就是这样依靠麦克阿瑟的刺刀和自己制造出来的通货膨胀，从战败一开始就着手在废墟上打下了一个比较公平的社会基础，有了这个社会基础，日本才实现了以后的没有扩大贫富差别的经济增长。

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四十三．打着红旗反红旗

日本官僚们一直是在心无旁骛热火朝天地搞国家资本主义，但他们真正获得了成功是却在本来应该是推行自由资本主义的美国人的占领和庇护之下，这是一个很大的讽刺。在美国人陶醉于他们把一个军国主义的敌人改造成了自由世界对抗苏联的一个前线堡垒这一奇迹般的功绩的时候，却很不开心地发现那个国家的经济体系和自己很格格不入。

日本官僚们在这么干时有一个最好的武器叫做“经济民主化”。这个名词是麦克阿瑟提出来的，但是麦克阿瑟是个军人，不是什么行政官员，更不是经济学家，他的“经济民主化”的概念除了要把日本的财阀解体之外并没有什么具体的内容，这个名词的解释权实际上在日本官僚们手里。既然美国人是那么喜欢民主，连经济也要搞民主化，那么就民主一番吧。和日本有过交往的人都知道日本人在名词制造和解释方面的热情和创造性，被这帮原帝国精英官僚所发明的各种闻所未闻见所未见的古怪名词给弄得昏头昏脑的美国人到后来连这个“经济民主化”到底是个什么东西都不知道了，只好由着日本人去胡闹。这样统制派官僚拉着麦克阿瑟的军旗作虎皮不但把原来从战前到战中所实行了的东西全部巩固了起来，就连原来因为有人反对而没有能够实行的东西也实行起来了，因为现在没人敢反对了，原来他们只是“天皇的官吏”，而现在他们就是麦克阿瑟本人了。

搞日本土改的和田博雄在出任后来改名为经济企划厅的“经济安定本部”长官的时候很明确地对GHQ这么说过：“经济一定要民主化，但是企图削弱日本经济的任何企图都必须反对，如果你们要强行推行反垄断的话，我就辞职不干”。对他们来说，垄断并不是坏事，只不过不能由财阀家族来垄断，而应该在国家指导下垄断，财阀解体只是一种统制经济的新手段，但如果要把财阀解体和反垄断联系到一起去他们就不干了。事实上在他们的坚持下，真正被分割了的只有日本制铁，三菱重工，大日本麦酒，王子制纸等数得出来的几个企业，而且除了大日本麦酒真的被分割成了朝日啤酒和札幌啤酒之外，其他的几个企业到后来都又合起来了。除了把财阀家庭成员赶出了企业集团之外，麦克阿瑟主持的“财阀解体”这个行动实际上没有什么很大的结果。

这些高级官僚们的目的一直是很明确的，贯穿了战前和战后，那就是强化日本的经济，在战前叫“富国强兵”，战败了之后不能再有兵了，目标反而变得更加简单明了——只需要“富国”就行，当然还要加上“富民”。

1950年从西伯利亚回来了一个叫田村敏郎的人，这人原来是大藏省官僚，后来去了满洲，日本战败时被苏联捉了去，现在是被释放了回来。回到日本的田村下船之后看到报纸上“池田藏相”的字眼后自言自语地说：“胡说，这个藏相总不是会池田勇人吧？”

还真是池田勇人，为什么田村会那么惊异呢？是因为池田勇人是和田村敏郎同期为1925年的高文组进入大藏省的，池田后来在宇都宫税务署长任上时由于身患一种当时很难治愈的叫做“落叶性天疱疮”的病而离职休养两年之后不得不于1933年退职离开了大藏省。但去了满洲的田村所不知道的是一年后池田勇人居然奇迹般地痊愈了。痊愈后的池田勇人本来是想去日立制作所就职的，但是因为池田勇人实在太优秀了，大藏省破例去劝池田以“新录用”的形式再回来，还立即任命重返大藏省的池田勇人当了玉造税务署长，就是说除了病休的时间之外，池田勇人在大藏精英官僚的通道上没有一点耽搁。

用句在高铁事故中变得很流行的话来说就是：“这是一个奇迹”，因为池田勇人不是经过一高的东京帝大毕业生，而是经过五高的京都帝大毕业生。直到现在，在东京大学毕业生眼中的号称日本第二的京都大学也就是垃圾，更不要说当时了。池田勇人能得到大藏省的如此另眼相看，可见此人的能力了。1948年，大藏次官池田勇人从大藏省退官，1949年参加众议院选举进入政界，当年就当上了吉田茂内阁的大藏大臣，从此先后在历届吉田茂，石桥谌山，岸信介内阁担任大藏大臣或通产大臣要职，最后在1960年成为自民党总裁，随之成为日本内阁总理大臣，池田勇人也是战后历届日本首相中扣去大学没毕业的宇野宗佑和田中角荣以外唯一一位从东京以外大学毕业的人。

自民党一个大派阀“宏池会”就是池田勇人所创立的，这个宏池会出过池田勇人，大平正芳，铃木善信和宫泽喜一等四任首相，这四个人当中除了铃木善信之外都是高文组的官僚出身，早期的宏池会就是一个官僚系的自民党派阀。除了官僚出身的政治家之外，池田勇人还有一批官僚出身的智囊，这个智囊团体的头头就是前面所说的田村敏郎。

池田勇人被日本人记得是因为他提出的“所得倍增计划”是日本高度经济增长的标志。实际上池田勇人在一开始是紧缩政策的热烈支持者，反对通产官僚弄出来的倾斜经济政策，极力想控制通货膨胀。但是后来在宫泽喜一和田村敏郎的支持下才开始站到了积极经济政策一边，弄出来了一个“所得倍增计划”。

所得倍增计划并不是一个分配计划，而是一个要把日本国家产业的中心从固有的轻工业转移到重化学工业上来这样一个产业转移的大计划。这个计划从一开始就引起了很大的争议，从贸易比较优势来说，发展驾轻就熟的轻工业在出口换汇方面有更加大的把握，但是光搞轻工业是无法把蛋糕做得更大的，要做大蛋糕就必须搞重工业。

池田勇人的“所得倍增计划”还把前任岸信介预定的修改宪法的计划抛到了一边，既然岸信介豁出了政治生命换来了日美安全保障，日本人为什么要去纠缠宪法或者国防呢？专心致志地搞经济不好吗？这也就是日后日本的保守派政治家们相当反感池田勇人的原因。

但是所得倍增计划还是战后日本唯一的一次方向路线之争。从此之后不管是中曾根康弘的行政改革还是小泉纯一郎的邮政事业民营化都不是什么真正意义的方向路线性争论，仅仅是些“党争”，是为了政党的利益，也就是票数在争论，不牵涉到国家的未来远景和方向。

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四十四．通产官僚

《官僚们的夏天》基本上是基于真人真事，除了小说的主人公风越信吾就是佐桥滋之外，小说中的其他人物也是每个人都能考证得出来的，甚至在小说中一个连名字都没有的刚考进来的新人居然是日后在小泉纯一郎内阁做到外相的川口顺子。这本小说描写了日本官僚中很特殊的一群人：通产官僚。“通产省”（Ministry of International Trade and Industry，MITI。通商产业省）在一段时间里是一个十分威武的名字，不喜欢日本人和日本经济系统的人称他为Notorious MITI（臭名昭著的通产省），而日本人自己却把MITI解释为Mighty（威武）。因为日本一直是号称“产业立国”，“贸易立国”或者“技术立国”，无论怎么立国，都首先是和这个通商产业省有关。

讲通产官僚必须从岸信介和椎名悦三郎这一对无法分开的“革新官僚”的哼哈二将开始。虽然到最后这两个人都成为了政治家，岸信介当上了首相，而椎名虽然只做到过外相，但是其影响力也不亚于首相。在田中角荣下台之后，是椎名悦三郎亲自裁定三木武夫接替了首相位置，就是有名的“椎名裁定”，这可不是人人都能做得到的。

一直从事工商行政的椎名悦三郎在出任外相时曾被传媒怀疑为异想天开，但最后被传媒誉为“名外相”。比如在国会被在野党追问在日本的美国驻军是怎么回事，椎名的回答是：“日本的番犬（看门狗的意思）”，这一下算捅了马蜂窝，在野党算抓到了一条辫子，追问说“美军是番犬”是什么意思，算不算在侮辱友军？椎名说：“那就把刚刚的答辩修改一下，是番犬‘様’（‘様’是日语中的一种尊称）”。

在战败的一片混乱中，椎名悦三郎能想到把军需省的名称再改回商工省，这本来就是过人之举，而椎名在改省名的时候还干了一件几乎可以称为是惊天动地的事情，乘着改名和战败的一片混乱，他顺便成立了一个叫做“交易课”的空课。商工省的省名里虽然有“商”，但那个商实际上是指“流通”，并不是指“交易”，没人知道当时的椎名到底是怎么想的，因为这个问题后来变得很微妙。

变得微妙的原因是因为占领军在1945年10月想成立一个主管国际贸易的政府机构，当时正得宠的吉田茂是外务官僚出身，而美国的对外贸易也归国务院，所以这个主管贸易的衙门理所当然要归外务省管。

谁知道椎名悦三郎的继任丰田雅孝跑去对GHQ说：“商工省现在就有一个现有的主管贸易的课，直接就可以用，干嘛要在外务省里再重新搭班子”，这样那个空课就扩成了商工省的贸易厅，随着战后日本经济的恢复和对外贸易额的不断增加，这个贸易厅又再次和商工省“合并”成了“通商产业省”，一直到2001年改名为“经济产业省”。

岸信介和椎名悦三郎的时代是冷战的年代，因此他们和中国大陆没有什么关系而同台湾保有密切的关系是很正常的。但这个省继承了岸信介和椎名悦三郎的血统，连这一点都继承了下来。不明就里的人很可能从中日之间的经济往来推想日本的通产大臣或经产大臣是不是都和中国保持着良好的关系可就大错特错了。历代大臣除了数得出来的一两个之外，都是对中国政策的强硬派人士，还都是超级强硬派，这种情况即使在最近也没有变化，例如最近担任过通产大臣的中川昭一，平沼纠夫都是当时自民党内的右翼领军人物，即使现在的经产大臣枝野幸男也是著名的“嫌华派”人物。2010年发生了钓鱼岛撞船事件之后，枝野在埼玉市发表公开讲演，说“中国不是法治主义国家，所以想和中国建立互相信任的关系的想法本身就古怪，……，真弄不懂怎么还会有日本企业到中国去，这不傻到了极点吗？”。

和中国有着巨额经贸往来的日本，就是存在着一个其大臣一般都不太喜欢中国的经济产业省，也不知道是一种讽刺还是一种平衡。

通产省被认为是日本在高度经济成长时代的日本经济司令部，通产省使用财政投资，融资，产业补助金等手段来主持产业政策。日本的中央各省厅中，通产省有一个其他衙门所没有的“法令审查委员会”，这个委员会的存在最能说明通产官僚的特性。

所谓通产官僚是一群很特殊的官僚，这是一群从岸信介和椎名悦三郎这条线传下来，一直在做着经济统制梦的人。但是无论他们如何心醉于统制经济，除了战时之外，无论战前还是战后，起码在理论上日本总是一个自由经济的国家，所以通产省的行政认可权力和补助金反而在各省中是最少的。一般说来，金钱就是权力，没有补助金就没有权力，但这些不甘寂寞的通产官僚们楞是通过不断地制定各种政策法令来显示自己的存在，为自己谋求权力，同时这些层出不穷的政策法令在不少时候也确实为日本产业指导了发展方向。

通产省的人事评价标准在日本各衙门中也是很特殊的，有一条“创发”的要求和评价，就是几乎半强制地要求官僚们不断提出新的产业政策和实行这些政策的法令，因此也有人揶揄通产省是“主意省”，因为通产省的主意实在太多，而这些主意几乎都牵涉到别人的防地，所以老是在和别人吵架，这样通产省也以“吵架省”而闻名。

比如小说《官僚们的夏天》的主人公，当时的通产省企业局局长佐桥滋（在小说中的名字是风越信吾）就企图通过一个叫做《特定产业振兴临时措置法》的法律来强化日本汽车，造船和一些其他产业，但最后他失败了。所以小说的题目非常贴切，因为夏天完了就是秋天了，上世纪60年代确实是日本官僚们最后的黄金时代，从此就走下坡路了。

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四十五．修改《电力事业法》的实例

日本的九大电力公司垄断了全国的电力事业，而且电力行业和别的行业不同，发电供电和用电是一个密不可分的整体，这就使得其他人无法参与这个行业的竞争。但同时也正因为发供用三位一体的特征使得电力行业不容易在追求经济效率的同时满足所有用户的要求。这样那些在生产中要耗用大量电力并且不能对停电风险承受力较小的公司都倾向于筹建自备电站来满足自己的一部分需要。这种自备电站的规模一般都不小，从经济效率方面以及启动速度方面考虑都希望能够实现持续运行，这样就和电力公司的运行方式产生了矛盾。随着经济自由化的逐步扩大，要求从行政上就使得电力公司放松垄断程度，让自备电站发出来的电除了供本公司自用之外也能够加入电网供其他用户使用的呼声越来越大，这就是所谓“电力自由化”。

1993年左右在通产省里开始了一轮是不是要修改《电力事业法》的议论。日本的电力公司都是民营企业，政府衙门不能直接管理，但政府可以通过制定和修改各种法律法规来监控各电力公司从而管理电力行业，电力行业的主要法律就是这个《电力事业法》。有关电力行业的法律和法规都由通产省的公益事业部管，这个部总共有10个课，8个室，除了电力行业之外还管理着煤气行业。部的中心是计画课，计画课实际上掌握着公益事业部预算，人事和政策的检查权和决定权。所以修改法律的工作肯定是从计画课开始。

通产省有一个“创发”的人事评价标准，就有人注意到了日本电力价格昂贵的现实，想学习美国的经验，有效地利用自备电站的发电能力，在电力公司和自备电站之间展开竞争从而使得电力价格降下来。

有关修改《电力事业法》的构想在1992年左右在公益事业部里一个跨课的自由学习会（日语里叫“勉强会”）里被提出来的。通产省里这样的自由学习会不少，谁都可以挂块牌子找几个志同道合之人来研究一个题目，只要能提出有人感兴趣的题目就行。这种学习会主要是大家利用业余时间聚在一起研究国内外的现状，估算改革前景，提出改革方案和测算改革成果，如果能弄出名堂就可以对以后的人事评价产生影响，所以年轻人对参加这种自由学习会的热情很高。

日本政府衙门的这种“自下而上”的政策决定过程很能够发挥年轻人的积极性，这也是日本官僚的自尊心的由来之一：“虽然收入并不比别人更高，但这个国家确实是自己在管理着”，而且这种“管理着国家”的说法不是一句空话，能够从这种现实的制定或修正政策的过程中得到实感。

这次的学习会是由公益事业部里各课的课长助理和一些系长（相当于中国的科长）所组成的，他们在这个问题上取得了共识也就是公共事业部的官僚们已经取得了共识，至于这个公益事业部的共识能否推广到全通产省范围成为通产省共识就要看这些官僚们能否说服主管他们的资源能源厅官房以及通产省官房同意并承认他们的共识了。日本政府衙门内“官房”这个机构一般相当于中国的“办公室”，是一个在官僚组织中权力很大的部门，说起来要通过这两个部门需要十几个主管长官的同意，但实际上真正在管的就只有两个人：资源能源厅官房和通产省官房里的法令审查委员。就资格来说，这两个人的资格比公益事业部计画课长要稍微长一两年，基本上属于同年代人，从进入通产省开始关系应该不错，只要计画课长把方案提出去，被否决的可能性一般不大，而这两个关键人物通过了，省内其他人再反对的可能性就不大了。

计画课长把这个设想提了上去，以下的过程在日本政策决定过程中叫做“禀议”，因为由计画课长提出的方案叫做“禀议书”，有关部门的负责人如果同意这份禀议书就在上面盖章。这次正好遇上了好机会，由于惯例的人事调整，资源能源厅官房和通产省官房里的法令审查委员这两个人都换上了公益事业部出身的人，这两个人从一开始就都参加了公益事业部对于修改《电力事业法》的共识过程，所以在上面盖章是理所当然的。而既然这两个人在禀议书上盖了章，其他的人基本上找不出来拒绝盖章的理由，这样，通产省内的共识就算达成了，下一步是省外的共识了。

这次的动作想得到省外的共识难度很大。一般来说对全行业或者部分行业明显有利的动作容易得到理解和支持，但这次行动的目的是企图打破垄断，引进竞争机制来降低电费价格，所以不可能在行业中得到支持。这样只能通过行政监察手续和一连串的审议会（即听证会）来争取行业之外的理解和支持。

所谓“行政监察”就是专门为了政府衙门和企业对着干，得不到行业支持时候所使用的法宝。日本中央和各地方政府中均设有专门机构来对有关的行政从合法性和效率性等方面进行评价，将评价结果转达给各主管大臣或地方行政机构首脑作为“劝告”，这样主管大臣或地方行政机构首脑就可以根据这个劝告进行裁量，以决定是否需要改善。

这次通产省祭出了这个法宝，时隔三十年再次请求总务厅对于电力和煤气进行行政监察，结果总务厅在1993年7月30日拿出了一份《有关能源问题的行政监察报告》，确认有必要修改对电气销售商的资格认定手续。

接下来就是各种各样的听证会了，在1994年秋天成立了电气事业制度审议室来专门讨论这一修法问题，最后终于在1995年2月内阁审议通过之后向国会递交了对于原有的120项条款中的90项进行了修改的《电气事业法改正案》，这个法案于7月份获得通过成立。

源济

四十六．政治家们卷土重来了

一般很容易把“行政管理”理解成按照现有的法律法令，按部就班地做各种行政工作这么一种呆板的过程。不管行政管理人员所处的位置有多高，因为不牵涉到直接立法的工作，所以行政管理好像和“积极主动”之类的形容词不会发生什么关系，但实际上从战前的“革新官僚”的时代开始，日本的职业官僚们经常就喜欢“积极主动”地进行行政管理。读过笔者的《有一类战犯叫参谋》和《浩瀚的大洋是赌场》的读者可能对日本军队中那些异常积极主动的参谋们留下了很深的印象。无独有偶，日本的高级公务员们也和参谋们一样，不但在政府的政策决定过程中起到了举足轻重的作用，而且经常是主动地参与到所谓“政策决定过程”就是制定或修改法律的过程中去。

但是上一节所举的例子是一次修改法律而不是制定法律的例子，之所以举这个例子是因为现在的日本官僚们制定法律的机会已经几乎没有了，即使是官僚中最有想象力，最有抱负的那部分也就只能用修改现有的法律的手段来表现自己，从某种程度上来说，实际上近二十年来日本失去了往日的活力的根本原因也就在于日本的官僚们失去了往日的活力。

日本官僚的地位下降的原因有很多，一个原因就是日本进入了成熟期，无论产业还是社会经济制度都趋于成熟，制度中需要革命性地进行变革的地方越来越少，更多的是修整或者微调，这样官僚们失去了变革的动力也就变得越来越因循守旧，成为了本来意义上的官僚阶层。

时代不同了还反映在国际环境的变化。进入上世纪70年代之后，美国所倡导的“贸易自由化”和“金融自由化”得到了越来越多盟国的赞同，日本国内要求自由化要求的呼声也越来越高。由丰田，索尼，松下等为代表的新一代日本领军企业都已经开始不欢迎甚至厌恶政府的干涉，他们认为他们已经成熟长大，完全可以凭自己的力量解决所遇到的问题，政府的所谓“经济参谋本部”机能已经没有了必要。而且这些新一代的日本企业和传统的钢铁，电力，船运等行业不同，他们所遇到的问题大多发生在国际市场上，而在国际政治上发言力轻微的日本政府一般在这些问题上都很无能为力，这样在经济活动中政府的发言力就开始了下降。《官僚们的夏天》中所描写的无法在国会通过就是出于这个背景。

还有一个原因是在温饱问题被解决了之后，国会的议员们又琢磨起要夺回那部分他们认为是属于他们的权力，从上世纪八十年代末开始一直到现在，日本的政治家利用传媒向官僚了展开了激烈的进攻，把官僚妖魔化成了一种国民公敌。

这个过程实际上起源于美国人。美国人曾经试图从技术上改造日本的官僚和官僚制度，但遭到了日本官僚的顽强抵抗而失败了。是不是日本的官僚们真的就牛到了那种能让美国人干瞪眼的地步呢？其实也不是这样，实际上应该说美国人并没有很卖力地工作的重点放在这里。官僚的组织和制度固然重要，但毕竟只是一种工具而已，即便是同样的组织和制度，在一个社会大环境发生了变化的时候所发挥的作用也不一样。从表面看来似乎日本官僚制度没有变，组织没有变，人员没有变，很容易给人一种官僚们的思想当然也就没有变的结论，但是美国人搞的是和平演变，演变到了后来，连日本的官僚们自己都不认识自己了。

当时最让美国人挠头的就是那帮野心勃勃，人又不笨，还没事就忧国忧民的“革新派官僚”了，他们所想出来的方策在美国人看起来基本上全部属于政治立场很不鉴定，有赤化嫌疑的那类东西，最起码看上去也是粉红色的。但是又不能也没有必要去排斥这批革新派官僚，他们并不是共产分子，而且很有能力，只有依靠和使用他们才能统治日本。问题是如何依靠和使用呢？聪明的美国人采用了一个“改善外部条件”的方法。

美国人在日本推进了民主改革，实行普选，并且教日本如何防止贿选，保证选举的公正，使得没人能质疑选举的结果，把议会民主制落到了实处，这样在日本“民意”就成为了至高无上的东西。

美国在第二次世界大战中所表现出来的国力，使得日本人不但再也不反美了，反过来成了接受美国式意识形态最积极的民族，这样美国式的民选政治家高于一切的思维方式很自然地也被日本人接受，成为了日本人的固定思维——这样又一次开始了政治家企图压倒官僚的过程。

在“民意至上”的大旗下，通过普选而产生的各级议会议员以及像县知事，市长，町长之类的地方行政长官就成为了民意的代表而披上了一层先天性神圣的光环，这样他们在政治上带有了先验性的正确性。在他们和官僚发生冲突的时候，大众很容易站在这些被称为“政治家”的人的一边，这样官僚的权力就受到了极大的制衡。

而且官僚们手中所掌握的资源以及利用这种资源的方法也在发生变化。在日本跑步进入资本主义的过程中，官僚们成天要动的脑筋是：上哪儿去弄钱？因为需要干的事情太多，到处都需要钱。而现在事情倒转过来了，政府的职能重点从“如何聚钱”变到了“如何分钱”上。随着日本经济的不断发达，政府可处分的税收也在不断增加，这些税收除了以“交付税”的形式给各级地方政府之外就是由中央政府的各个衙门以“助成金”的形式在行业之中进行分配。

这是一个非常意义重大的转变。因为这个转变才使得日本的政治家也好官僚也好都变得一代不如一代，和其国家的发达程度成了反比例。而官僚的蜕变是跟在政治家的蜕变之后才发生的。

战后初期的日本首相都是职业官僚出身，拥有和职业官僚们相同的思维方法，而且当时的国会议员中高文组出身者所占比例也相当大，所以在政治家和官僚之间看不到什么大的冲突。战前的政治家和官僚之间的争斗还是为了在一定程度上还只是为了抽象的或者只是自我满足的行政权力，而进入上世纪六十年代之后就开始往赤裸裸的金钱利益蜕变了，这样政治家更加急于介入行政事务，因为行政事务已经成为“分钱”的代名词了。

源济

四十七．从不同角度看“公正”

政治家和职业官僚们之间有矛盾，在这种矛盾中政治家们首先就站在了不败的立场上，政治家可以肆无忌惮地批判官僚，而官僚无法直接批判政治家，因为选民们一般不能容忍对他们选出来的政治家进行的攻击。

现在日本对官僚的批判首先居然就是“不公平”，而公平性是一种制度得以成立的根本，也就是说现在对于日本官僚制度的批判早已不限于一些小问题了，批判日本官僚制度的那些人正在企图从根本上否定这个制度。

在这一百多年中日本先后两次在世界上崛起，第一次是从一个落后的海岛开始起步，第二次是从一片战争废墟上起步，每次都只花了三十年左右的时间，这就是日本官僚队伍优秀的佐证。

优秀的官僚队伍来源于优秀的官僚制度，这似乎是不证自明的。而日本官僚制度的精髓就是存在着一个从战前的“帝国高等文官考试”而来的一个困难而且公平，所以才具有极高权威的“国家公务员Ⅰ种考试”，一般中央官厅课长以上的官员必须经过这种考试的选拔，这种制度不仅杜绝了人情任用，血缘任用，保证了官僚队伍成员的优秀，使得这支官僚队伍所操纵的国家行政机器能够有效运转，而且还从自尊心上保证了官僚队伍的士气，也防止了低级腐败舞弊案子的发生。

原来的“帝国高等文官考试”也好，现在的“国家公务员Ⅰ种考试”也好，已经有这么多篇幅来描述其公正性了，怎么还会有人怀疑其公平，而且这种怀疑还能在社会上得到共鸣呢？

“公正”也好，“公平”也好，都有两个层次上的意义，一个是竞争过程中的公正和公平，还有一个则是竞争结果的公正和公平，现在日本人指责官僚系统的“公正”，实际上是在有意混淆这两类公平公正之间的区别，在要求从根本上来说是不可能实现的结果公平。

有一个中国观众很熟悉的日本电视剧《跳跃大搜查线》就是一个很典型这种例子。那里面展示的日本警察系统基本上是真实的，通过解剖这个系统就可以发现问题之所在了。

在日本有三种方法可以成为警察。第一种是通过“Ⅰ种考试”而被警察厅录用的成为所谓职业官僚；第二种是通过“Ⅱ种考试”而被警察厅录用成为所谓准职业官僚，第三种是通过各都道府县的人事委员会组织的属于“Ⅲ种考试”的察官录用考试而被各都道府县警察所录用。

《跳跃大搜查线》中有用“本店”“支店”之类的隐语来代表“警视厅”和“警察署”，实际上在警察组织中还有一个“本社”，也就是“警察厅”。警视厅并不是中央衙门，只是东京都警察的意思，在日本主管警察的是警察厅。在警察厅里工作的全部都是国家公务员，起码是准职业官僚，警视厅里就只是地方公务员了，而在警察署和下面的派出所里就只是一般警察了。

但是如果升到了“警视正”级别以上，则不管工作地点在哪儿都是国家公务员了。

“警视正”是个什么级别呢？日本的警察分为九级，最低的是巡查，往上分别是巡查部长，警部补，警部，警视，警视正，警视长，警视监和警视总监。

高中毕业生在通过了各地的警察官录用考试之后，首先要去警察学校学习十个月（大学毕业是六个月），然后去现场实习八个月（大学毕业七个月），再回警察学校学习三个月之后才能成为正式的警察官，级别是巡查。

每次晋级之间一定要三年的现场实际工作经验，当然还要通过勤务态度考核，最后还有一个规定的晋级考试。对于一般警察来说工作经验和勤务态度可能还不是问题，但是繁忙的现场工作使得准备晋级考试十分困难。一般来说能在30岁时候升到巡查部长就已经属于“牛人”之类的，在巡查部长的级别上退休的警察比比皆是，甚至还有当一辈子巡查的。在巡查的级别上退休实在太可怜了，一般在退休之前再给一个级别里没有的“巡查长”作为荣誉级别。

可是通过了“Ⅰ种考试”而进入警察厅的高等公务员们的级别则是从“警部补”开始，通过了“Ⅱ种考试”的那些准职业官僚们的级别也是从巡查部长开始，就是说职业官僚们至少比小警察要少奋斗十五年，即使是准职业官僚也比小警察要占个十年的便宜。

这个差异可不小，所以小警察能升到“警视正”以上成为国家公务员的在日本警察史上也是屈指可数的。日本的小警察们最津津乐道的就是山本昌二，此人小警察出身，最后居然爬上了滋贺县警本部长，级别为警视监！一般来说小警察中的最牛人也就只能爬到各都道府县警察的课长一级，部长是全国几年才有一个，而且也就只能是交通部，地域部和生活安全部，也就是相当于中国的交警和片警户籍警，重要的部门是不可能的，至于警察厅内小警察出身的课长到现在还没有出现过，知道了这个背景，就更能理解《跳跃大搜查线》里的一些场面了。

实际上因为通过了“Ⅰ种考试”或“Ⅱ种考试”而得到一个比别人更为靠前的起点并没有什么问题，而且这也是这种考试的宗旨之所在，问题是在那之后所发生的事情。“Ⅰ种考试”成了定终身的唯一考试，通过了就飞黄腾达，未通过就永远升迁无望，这才是大家想不通的地方。

更何况再认真追究下去的话，这种“一考定终身”的做法并没有法律根据，仅仅是潜规则而已！日本的《国家公务员法》第33条第一款的白纸黑字是这样的：“所有职员的任用都必须根据本法以及人事院规则，基于其考试成绩，勤务成绩以及其他能力的实证进行。”如果这种说法尚不清楚的话，第36条是这样的：“职员的录用根据竞争考试的成绩进行，但是对于人事院所规定的特殊官职，在得到人事院承认之后可以采取竞争考试之外的能力认证方式”，最后第37条还有这样的规定：“职员的升任，由此官职下级的在任者之间通过竞争考试决定”。

就是说实际上应该是对于所有的职位都要使用考试的方法，只不过职业官僚们的起跑线稍微靠前一点。但现实是从来没有过针对职业官僚的考试，这又是怎么回事呢？

源济

四十八、什么是职阶制

是不是说日本现行的这种官僚体制实际上是非法的？当然这是不可能的。日本中央官厅集中的东京霞关是一个东京大学法学部几乎占有了所有的重要位置的地方，无论如何在这个地方不可能出现大规模公开的违法现象。既然现实和《国家公务员法》的规定有了抵触，就可以肯定在什么地方有一个可以让这些职业官僚钻的空子。

确实是这样的，现行的日本《国家公务员法》是在1947年10月21日作为“法律第120号”生效的，在同一天生效的还有一个被称为“法律第121号”的法律，这个法律的全名叫做《在国家公务员法适用之前有关官员任免的法律》，这个法律就只有一条两款，非常简单，全文如下：



第一款：官吏以及其他政府职员的任免，晋级，休职，复职，惩戒等有关身份的事项及俸禄，津贴等有关收入事项及有关服务事项在国家公务员法有关此官职的规定能够适用之前沿用旧例，但是法律或人事院规则有其他规定时，遵从其他规定。

第二款：前款的“其他规定”必须遵从国家公务员法。



这条法律从表面看不出有什么古怪，实际上日本至今仍旧能够维持战前的高等文官制度不变所依靠的就是这条法律。那些旧帝国高等文官们就是靠这条法律把麦克阿瑟给予极大希望的《国家公务员法》给阉割了。

从表面上看来，《国家公务员法》得到了执行，公务员都必须通过了考试才能被录用，而且考试的成绩是透明的，不但记录在案，而且这种档案是公开任人阅览的。《国家公务员法》明文规定录用只能在竞争这个职位的前后五名之内，这样才可以保证录用的公正性，避免人情录用或者血缘录用，而要做到这一点除了公开考试成绩和名次之外是没有办法的。

但是这不是《国家公务员法》的真正内容，这些防止血缘主义以及人情任用的方法从高文时代就已经存在了，战后美国人塞给日本人的《国家公务员法》的根本在于“职阶制”，那才是和旧“帝国高等文官制度”区别最大的一点。而从战前那些“高文组”过来的帝国高等文官们对胡佛改革最大的不满也就在这一点。在那些高等文官们看来，收入减少一点是可以忍受的，但如果真的实行了职阶制，所有岗位都采取竞争上岗的话，“高文组”的贵族身份就没有了，变得和其他佣人一样，这样对高文组在心理上的打击太大了。是可忍孰不可忍，高文组无论如何要守住这条底线。

高文组的抵抗方法非常巧妙，他们在《国家公务员法》这部法律上全部采取了胡佛的思想和概念，但是同时也告诉了占领军们一个很简单的事实：“职阶制”在“职阶”决定之前是无法采用的，所谓“职阶”，就是把所有政府衙门内的官职，按照复杂度，所承担的责任以及所必需的训练程度进行比较之后得到的分类，一些简单的例子好理解，比如谁都知道对一个无人居住的荒岛进行规划的国土交通省的课长要比外务省正在和外国人谈判的课长的责任要轻得多，毕竟外务省的那位课长一不当心甚至会导致一场战争的，而国交省的那位课长充其量浪费一点钱罢了。但在更多的场合下这类比较十分困难，要花费大量的时间和人力，然而政府的行政管理机能不能停止，现在在职的官僚们必须继续干下去，而他们的薪水也要照发，这才有了那个“法律第121号”。实际上这个法律的目的就是在向完全的职阶制过渡的时间内先按照帝国高等文官的方法办。

占领军无法反对这个提议，在一个本来没有“职阶”这个概念的国家要实行职阶制确实需要时间，况且看上去这个条文也只是暂时先按照高文的规矩办，一旦职阶制成熟了就要变章程的。但是在旧金山和约签订之后日本得到了独立，占领军管不了日本了，这样就再也没人想过要去搞什么职阶制，于是1947年的那个“法律第121号”就一直有效到了今天，这个“暂时”长达六十几年，而且在看得见的将来还将永久地持续下去。

所以说“高文精神永垂不朽”的真正理论根据实在是在这个法律条文上，看到这里，令人对那些高文组的法律专家们肃然起敬。

正因为高文精神永垂不朽，所以不要说在是不是从“Ⅰ种考试”进衙门这种牵涉到有关到是否职业官僚的原则问题上是这样，就连同样是通过“Ⅰ种考试”进来的人，照样也能匪夷所思地划出“职业官僚”和“非职业官僚”出来。

原来的高文考试只是法律考试，因此考取的人都是法律专业人士。而战后的甲种公务员考试有28个专业，除了行政，法律，经济之外，从物理，数学到沙防，水产，高等学校开设了的专业是应有尽有。从2001年开始合并了有关专业，但也还有13个专业。但实际上除了从行政法律和经济这三个从战前的法科分出来的专业考进高级公务员的被人看作是“职业官僚”之外，其余专业都只是“技术官僚”，没有什么高升的机会。官僚的顶峰：事务次官的位置和技术官僚无关。

但这条潜规则在原来是有例外的，一个是旧科技厅，那儿的次官一直是技官，还有旧北海道开发厅和旧建设省，那两个地方的次官是职业官僚和技术官僚轮着干。这些例外实际上都来源于战前，基本上都是岸信介从满洲国带回来的规矩，战后也就那么按老规矩一直传了下来。但是在2001年的省厅再编中，旧科技厅和旧文部省合并成了文部科学省，而旧北海道开发厅和旧建设省和旧运输省一起成了国土交通省，这一下例外也没有了，技术官僚们再也爬不上次官的位置了。

除这一项之外，日本官僚系统现在受到强烈批判的还有一个“下凡”的问题。

源济

四十九．目标是事务次官

最近日本的传媒和反对党一直在指责的一个问题就是“官僚下凡”，也就是“天下り”这个字，这个字在官僚体制中是指职业官僚们因为种种原因离开官厅去其他地方就职。古时候日本人叫官为“お上”，意思是高高在上的神一样存在。而不再当官，到民间来了就是“天下り”，也就是下凡了。

在说明这个“下凡”问题之前，首先应该说一下那些职业官僚们在下凡之前都在干些什么。

通过了“Ⅰ种考试”，被中央政府的某衙门录用了，成为了职业官僚。所谓职业官僚是一类人，一类位置或头衔，或者说是一条变换不同位置或头衔的旅程，这个旅程的终点或者说职业官僚的顶峰是一个叫做“事务次官”的位置。

“事务次官”这个名称是1949年6月的《改正国家行政组织法》定义的，在那之前就只是叫“次官”，所以说贺屋兴宣当过“大藏次官”没错，但不能说他当过“大藏事务次官”，因为那时候还没有“事务次官”这种称呼。

战后的日本宪法规定了日本实行议会内阁制，由在国家议会掌握多数的政党领袖组织内阁，而内阁成员的一半以上必须是国会议员，这一下基本上把大臣和官僚们分开来了。不仅如此，国会还可以派出一个议员来当次官，这个议员次官叫做“政务次官”，他的下面才是“事务次官”，算小三，而从2001年开始，一个政务次官又变成了一个“副大臣”和一个“政务官”，事务次官成了第四把手，而原来在“次官”的年代，除了大臣就是次官大了。

有个讽刺机构臃肿人浮于事的段子是这么说的:“某科室，科长副科长加起来有十来个，管着一名科员，实际上这名科员才是真正的科长”，日本的事务次官也一样，别看他头上还顶了两三个议员政治家，实际上他才是各省内真正的一把手，因为他头上的政治家们一来不懂业务，二来换了内阁就要换人，就是不换内阁也经常会有“内阁改造”，有官大家轮流当，铁打的营盘流水的大臣，仅仅是个过客而已，而事务次官是土生土长的土地爷，没人会拿大臣当棵什么葱，遇事肯定得由事务次官来定夺。

比如经常在日本媒体上可以看到“阁议”这个字，意思是内阁会议，一些大事经过“阁议”之后就定下来了。但是实际上这个内阁会议只是一个手续，所决定的那些“大事”实际上已经在前面的所谓“次官会议”上决定下来了，只不过在内阁会议之后正式发表而已。

所谓“次官会议”就是各省的事务次官每周周一和周四举行的联席会议，这个会议上决定下来的东西就是政府的方针政策，在每周二和周五的内阁会议上正式政府的名义宣布。现在这个“次官会议”在2009年民主党执政之后由鸠山由纪夫内阁给取消了，弄得混乱不堪，那是以后的话题。

事务次官就是有这么牛，一般来说官僚爬到事务次官就到了头，但有两个地方不一样，在这两个地方事务次官们还能往上爬。其中一个是外务省，在外务省驻各大国和联合国大使才是最牛的人，尤其是驻美大使，所以不少外务事务次官卸任之后出任这些大使，像皇太子妃雅子的父亲小和田恒就在外务事务次官卸任之后出任驻联合国大使。

还有一个例外是法务省。因为法务省和“三权”中的司法权有关连，而主掌司法权的裁判所（法院）和检察厅和主掌行政权的政府是分开来的，司法权的顶点是最高裁判所，政府的法务省只是检察厅的一部分。任命事务次官并不需要天皇的认证，而任命最高裁判所判事（最高法院法官）和各高等裁判所长官（高等法院院长）和最高检察厅的检事总长，次长检事以及高等监察厅的检事长都是要经过天皇的认证的，至于最高裁判所长官（最高法院院长）则更是和内阁总理大臣，众参两议院议长一样是三权之长，那是要天皇亲自任命的，所以法务事务次官头上顶了不少人，实际上担任法务事务次官的很少有通过高级公务员考试考进来的职业官僚官僚，而是通过了检察官考试的职业检察官为多，他们在当完了法务事务次官之后一般是去东京大阪等主要城市的高等监察厅当检事长，再努力去争取最高检察厅的位置。

但是一般来说官僚们在通过了高级公务员考试之后就开始了向着事务次官位置的长征。从理论上说，通过了高级公务员考试之后的所有人都有可能当上事务次官，但在实际操作中一个省同期进省的人中就只有一个人能晋升事务次官，而这个人基本上在进省的时候就已经限定了范围。基本上是被分配在所谓“官房三课”的那么几个人之中。

所谓“官房三课”并不是各省大臣官房的“第三课”，而是指各省大臣官房中人事，总务和会计这三个课。日本各级衙门中的“官房”相当于中国的“办公室”或者“办公厅”，是衙门中权力最大的机构，而这三个课又分别是直接掌握人事，计划和预算大权的地方，可以算作中心的中心，各省的历代事务次官几乎都有过这三个课课长的经历。

新人进来了之后基本上就是根据考试名次的前后分配，名次靠前的人才有进入官房三课的资格，然后再经过各个岗位的轮换之后爬上这三个课的课长位置，再经过各省重要局长的位置之后最后到达事务次官的终点。

这是一个漫长和艰难的历程，在这个历程中就只有一个人才能够走到终点，要知道参加竞争的都是一些天之骄子，没有人甘心中途弃权，没有人不想走到终点，而能够走到终点的最基本条件就有不能犯下将来可能被人指责的过错，当然这也就是官僚中“不求有功但求无过”风气的由来之一。

这甚至还是所谓“族议员”风气的由来之一。

官僚的人事权力并不在大臣，副大臣以及政务官这些政治家手里，本来官僚们没有害怕政治家的必要，但是没有人事权的政治家们虽然成事不足，但败事足足有余，不要说大臣等三巨头能随时随地找个什么因头把官僚训个屁滚尿流，就是不相干的议员也能在议会抽冷子恶心一下官僚，而被这么整过的官僚就算背上了一个“办事不力”的污点，很可能就从此再也无法出头。这样越是想往上爬的官僚越怕政治家，越和政治家走的亲近，久而久之爬上去了的那些官僚们都是那些政治家们能够接受的人物。这样也就形成了一个在官界拥有强烈影响力的政治家集团，即所谓“族议员”。

源济

五十．为什么要下凡？

前面讲过，为了防止血缘主义和人情任用，日本人在考试时采用了公开考试名次的方法来防止在批卷和录用时的作弊。但方法也带来了一个副作用：职业官僚是凭成绩考进去的，但并不能说一个人的能力单凭一次考试的成绩就能够测定，在爬往公务员的顶峰，事务次官的过程中并不一定总是头一名取胜的，这就会带来想象不到的问题。

最讲究吊床和号的日本旧海军有这样一条规矩：有人升了大将的话，吊床号在前而没有升上大将的所有同期全部要被编入预备役。实际上这条规矩也是不得已，本来在决定同期之间谁为“先任”也就是谁指挥谁时是采用吊床号来决定的，这一下后任反过来成了先任，原来的先任也就再没有面子混下去了。

同样在日本官厅也有这么一个古怪的不成文规矩：事务次官肯定是这个省里资格最老的，而且同期的就他一个人，剩下所有人都是他的后辈。新任事务次官一旦诞生，所有和新任事务次官同期的人统统要自动辞职，去大学教书也行，去民间企业就职也行，让本衙门在什么有关系的行业协会里就近安排当个头也行，反正要卷铺盖走人，不能继续呆下去。这种做法的由来不清楚，一般认为可能是出于同期的下属不太好指挥的考虑：不管那些事务次官们在刚进省的年轻官僚们面前是如何人模狗样，但在同期的那些知根知底的人面前也就是那么回事。

这些被迫离开官厅的职业官僚们在外流落就是一种“下凡”。请注意一下，“每期就出一名事务次官”的另一层意思就是“每期都要有一名事务次官”，这样也就是那位把同期的别人都赶到了凡间的事务次官的任期就只有一年，一年过后，他也得离开这个衙门，下到凡间去。

本来这种“下凡”机制也有积极意义，这种机制有助于新任事务次官无所顾忌地开展工作，也有助于防止在一个衙门里形成一种能够进行遥控的“元老”势力。

马克思有过一种叫做“异化”（alienation）的理论，大概意思就是所有人类创造出来的东西到最后总是要演变到创造者本来意愿的反面去，这种异化有一个过程，整个的过程就像癌变一样：不容易被察觉，但一旦被察觉之后就已经很难纠正了。实际上这种现象是显而易见的，世界上没有能够永远保持先进性的制度，日本的官僚制度当然也是这样。不管在刚开始的时候日本的那些精英官僚们是如何为日本的近代化事业做出了贡献，也不管在日本的战后重建中官僚起了多大作用，但现在日本的官僚制度存在着很大的问题也是无法否认的事实。这个“下凡”就是其中的一个大问题，这个问题本身也是一个“异化”的过程。

“下凡”的由来很有意思，认真追根寻源还要追溯到麦克阿瑟那儿去。战前的高文组们当然没有什么下凡一说，辞掉条件待遇那么好还八面威风的高等文官职位去民间企业的人很少，不会成大气候。官僚们去民间企业是麦克阿瑟来了之后。麦克阿瑟在搞“公职追放”的时候，也有不少高等文官被炒了鱿鱼的，尤其以内务省官僚为多。这些失业了的高文组们基本上都被原来有关系的民间企业给收留下来了，从“官”到“民”，这算是第一次大规模下凡，但那次的下凡基本上属于“不得已”，而现在的官僚下凡问题是一种很常见，不稀罕的的事情，这又是怎么回事呢？

在一次大战在进行以及刚结束之后的一段时间内，日本的制造业曾经有过一段很景气的日子，那些时候在各大财阀企业就职都能得到很高的工资，因此高文在那段时间没有什么人气，甚至有帝国文官辞职去投奔财阀企业的，但是整个来说在从明治维新开始一直到日本在太平洋战争中战败这段时间内的绝大部分中，帝国高级文官的收入是很好的。

战后麦克阿瑟的公务员改革虽然没有取得很了不起的成绩，但确确实实地把高级公务员的工资可是拉了下来。现在日本高级国家公务员的工资基本上都低于他们在企业工作的同学，比如现在改名叫了财务省的大藏省课长级干部年薪不超过三千万日元，而他们在银行工作的同学基本上都能爬到董事级高管，也就是日语叫“役员”的那个位置上，年薪高达五千万日元以上，要相差一倍以上，而且这种倾向是级别越往上相差的越多。

主张“高薪养廉”的人会说这种官僚和民间企业之间的收入差距会引诱或者助长官僚的贪污，但是日本人并没有采取什么措施去增加官僚们的收入，而日本官僚也没有去贪污。“为国效力”的自尊心当然是一个原因，另外就是这个“官僚下凡”的制度基本上在金钱上对官僚们进行了补足，使得官僚们并无损失，起码是并无多大损失。其实这是一种社会联合起来保障高级官僚们生涯收入不低于民间企业的雇员，从而促使高级公务员尽职尽责，不见异思迁也不去贪污的一种方法。所谓下凡行为也就是官民之间的一种心照不宣的默契，在刚开始的时候并不算什么腐败。不但不算腐败，反过来还可以说是一种很有效的防腐措施，因为存在一种将来可以得到的补偿，官僚们在位时都会小心翼翼地爱惜羽毛，不会因小失大从而丧失那笔将来的补偿。

但是实际上“下凡”又已经成了日本官僚腐败的一个象征性的存在，这是因为到现在这种“下凡”并不仅仅是“找家民间企业就职混口饭吃”那么简单。职业官僚们，尤其是高级职业官僚们所找的企业都是大企业或者是全国性的行业协会，所就的职务，也都是常务，专务，甚至副社长，副会长，社长，会长这样年薪极高的要职。除了年薪收入之外，还有一份极高的退职金。甚至经常有高级官僚们在下凡后隔个两三年就换一个地方就职，以再拿一份相观的退职金这样令人发指的事情。

时代在变化，社会也在变化，这种“下凡”的初衷和后果都会发生变化，以至于最后演变到了一种腐败。

源济

五十一．下凡问题的由来

和“下凡”问题相关的另一个问题是日本国家公务员的薪金到底是怎么决定的？说他们的收入低于在民间企业就职的同期同学的根据在哪里？。

如果到日本首相官邸去查询“公务员的收入”这个关键字的话，就会知道日本收入最高的国家公务员是内阁总理大臣和最高裁判所长官，接下来是众参议院的议长，再下来是国务大臣，第四位是副大臣，第五位是大臣政务官以及东京大学京都大学的校长等等。

但实际上这些人都只是“特别职国家干部公务员”，并不是这里所要讨论的那些通过了“Ⅰ种考试”的那些职业官僚。职业官僚们的薪水级别是根据一张“薪俸表”而定，薪俸表上将国家公务员分成了11个等级，然后每个等级根据在职的资历分成若干“号”，最低工资是一级一号俸，最高工资是拿11级15号俸的各省事务次官。低级级别的高等号薪俸可能比高级级别的低等号薪俸还高，但是绝对比不上高级级别的同等号薪俸。同等级别从低等号走向高等号是熬年资，只要不犯错误，每年肯定往上升，但是能否晋级就是另外一回事了，日本职业官僚们的“晋级”是名副其实的，确实就是在薪俸表上晋了级。

但这还只是抽象的等级和号数，这些等级和号数到底值多少具体的现金工资又是由谁根据什么标准决定呢？

日本国宪法在第73条中规定了“内阁根据法律规定的基准掌管有关官吏事宜”，这个法律就是《国家公务员法》，内阁直接掌管国家公务员事务的就是人事院，官僚薪俸到底折算多少现钱就是由人事院决定，这是人事院最大的权力。在日本传媒上有一个常能看到的词是“人事院劝告”，这个“劝告”（recommendation）就是人事院公开发表出来给内阁作为国家公务员当年薪金的计算根据。

说起来只是个“劝告”，并不是法律，内阁可以听可以不听。但实际上这个劝告就基本上相当于法律，分量很重。首先是这个劝告的由来不简单。根据《国家公务员法》，国家公务员的薪水应该由“生计费用，民间工资水平和其他人事院决定的适当事宜来决定”，显而易见，其中最重要的就是“民间工资水平”。公务员是工薪阶层当然要拿工资，问题是拿多少，国家公务员基本上都是行政官员，手上有很大的权力，而且他们的工资来自税金收入，稍不注意就很容易发生公务员工资走高，像战前的“帝国高等文官”阶层那样。但绝大部分公务员的工作又无法用市场原理来衡量，无法套用企业的做法，所以就只能参考“民间工资水平”。

民间企业的工资水平到底怎么样？本来厚生省有一个“工资构造基本统计调查”，国税厅还有一个“民间工资实态统计调查”，但通过这两个调查的结果只能知道一般民间企业的工资水平怎么样，而无法和公务员进行对比，因为里面缺少按照工作内容不同而分类的资料。

人事院自己有与此有关的专门调查，称为“不同职种民间工资调查”和“国家公务员工资等实态调查”，前一个专门调查民间和公务员近似职业人等这年四月份的工资，然后与后一个调查得出来的国家公务员这年四月份的工资收入进行比较。这种调查的规模很大，每年从5月1日开始大概要搞上近两个月，调查的范围是从50人以上的企事业单位中按照不同地区，产业和规模随机抽取个别人员进行取样。比如在2009年的调查时就从50，232个企事业单位中按照不同的地区，产业和规模分为910个种类，在从中随机抽取11，100个单位，被调查的个体样本包括78种不同职业，463，712个人。这种调查的精确度很高，因为他几乎覆盖了民间企业60%以上的雇员。

调查得到的数据在同职种，同等年龄，同等学力和同地区的前提下和“国家公务员工资等实态调查”得到的国家公务员工资水平进行比较，然后得出“今年的工资水平和去年相比应该有X%的上升或者下降”的劝告。

前面提到过日本国家公务员没有罢工权，实际上这句话不是很严谨。日本的国有企业事业雇员也是国家公务员，而这些人是有罢工权的，原来的国有铁路就是这样。现在农林水产省下面还有一个大约有五千余名雇员的“国有林野事业”，这些人有罢工权，另外各个省都有一些“特定行政法人”，合起来有五万人，这些人也有罢工权，有罢工权就可以就工资待遇讲斤头谈条件。没有罢工权的是那些通过国家公务员考试进入各个衙门的那些人，再加上大臣，法官，检察官，自卫队员等人，总共大约三十万人。这些人的工资怎么定是全靠这个“人事院劝告”的，所以这个劝告的分量很重。

实际上“人事院劝告”的影响已经远远不止国家公务员了，很多地方在设定地方公务员工资水平时也参照国家公务员的人事院劝告，甚至民间单位也有采用人事院劝告作为工资设定标准的，比如私立医院，私立大学里医生护士教师之外的职员工资水平就有不少是参照人事院劝告的，一来是这些人的工作性质和公务员的工作性质很相像，再有就是这些地方一般也都没有工会组织，而没有工会组织的地方为了将其工资水平维持在一个适当的水平上，采取人事院劝告是最好的选择。

但从以上也可以看到“人事院劝告”中潜伏了一个问题，就是在保证国家公务员不能利用手上的行政权力为自己滥加工资的同时也使得高级国家公务员这个职业失去了经济上的诱惑。除了战后刚开始的几年之外，日本的经济始终是上升的趋势，失业率极低，民间公司的收入很不错的，而这个“人事院劝告”一来使得国家公务员的工资不处在最高水平，二来使得国家公务员工资的变化滞后于民间企业，这样在在经济增长的时候对国家公务员来说是有点不公平的。其后果就是有可能导致公务员来源质量的下降，最优秀的人才会在经济条件的吸引下去民间企业就职，二来也确实会使得“高薪反腐论”者所主张的“低收入导致官员贪污”容易发生。

源济

五十二．下凡问题的种种

而日本人解决这些问题的方法就是“下凡”。

让这些职业官僚们在离开官衙之后再去民间企业或者行业协会做理事长副理事长或者干脆就只当个顾问什么的，当然工资不低，但问题不在这个工资上，而在于这些下凡了的大神们并不在这些个位置上干很久，两三年就换地方走人了，临走之前还有一笔丰厚的退职金可拿，这样只要换上几次岗，和在民间企业就职的人之间的工资补差问题也就全部解决了。

应该说为职业官僚们设置这种下凡的机会是很具匠心的。这种做法首先能够帮助那些职业官僚们解决一个为国效忠的动机和收入较低的现实之间的矛盾，使得官僚们能够安心于收入低于民间企业高管的问题，既可以保证官僚队伍的稳定，也能最有效地抑制官僚们贪污的冲动。因为人们在有了能在将来拿到一份合理合法的钱的允诺的时候一般不会去选择不公不法的钱财。而且那种不公不法一旦败露将名声扫地，所有的努力全部化为乌有，这也是日本的官僚较少贪污的一个重要原因。

下凡除了解决官僚在工资收入上的损失之外，还有一个很古怪的现实问题，就是日本的年金制度现在的退休年龄是60岁，但领取年金则要从65岁开始，中间有五年没有收入。原来的退休年龄是55岁，而那时则要从60岁开始领取年金，也不知道怎么一回事永远有五年的差距。总不能在这五年中不吃饭，所以在退休之后实际上还要再做五年，一般人都在原公司继续做临时工，可高级公务员因为那条不成文的规矩已经不能在原来的衙门做了，所以也只能下凡。

所以虽然现在在日本大家都在批判这个官僚下凡制度，似乎这条制度是万恶之源，但是寻根刨底地看，这条制度在当时还是有很大的积极意义的，“官僚下凡”在一直到二十年前不管是在日本国内还是国外还是都被誉为一条很有效的制度。但是首先世界上没有一成不变，永远进步的东西，再好的制度也会随着时间的流逝而发生变化，更不要说这种“下凡”本身就是一种特权。下凡制度无非是给官僚们一个在退休后使用特权的允诺从而换取官僚们在退休之前不那么执着地去追求特权而已。

这个世界上没有免费的午餐，那些肯花大价钱接受下凡官僚的企业为什么要这么做的道理也是十分好理解。直接的官方订货也好，间接的政策倾斜也好，这些大企业基本上都是明里暗里被这些官僚的出身衙门所照顾着的，接受几个下凡的官僚，也就算是给一些不触犯法律的回扣而已。

但这样一来，衙门和企业的关系就会发生变化，官僚们会有意无意地把这些企业看成“自己人”，因为那很可能是将来就职的地方。这样一来在处理问题时就不要指望本来应该是站在公正的立场上的官僚们还能继续保证公正，久而久之也就出现了现在经常为人诟病的所谓“官民愈着（官商勾结）”。

然而大企业的数量本来就有限，而大企业中能够安排这些官僚们的位置就更加有限了，更何况比如文部省，农林水产省之类的衙门和企业的来往不多或者没什么来往，这时怎么办呢？这时的官僚能自己动手制造出来一些半衙门式的地方来下凡。日本各种半官方的行业协会团体特别多，因为他们的后盾就是政府衙门，所以每个团体都能够弄些什么规定或者限制或者需要认可的资格出来，如果不得到他们的认可，不能满足那些协会团体的规定或者限制就不准你做生意，而这些个行业协会团体基本上都是下凡的官僚们在运转，而不少这些个行业协会团体存在的本身就是为了要接受下凡的官僚们。

而这种协会林立的现象还会进一步发展，到后来除了这些协会之外，为了便于官僚下凡还会制造出一些近似于国有企业的那种干实体产业的法人，就是连本来应该是这个衙门份内的工作也干脆采取外包的方法转了出去。

实际上这些官僚下凡带来的弊病并不只是现在才有，而引起人们注意，受到舆论和传媒的抨击则是在这十几年。这里面最主要的原因是这十几年中日本社会发生了巨大的变化。曾经是那么生机勃勃，势头席卷全球，收益极佳的日本企业现在在世界各地都陷入了苦战的局面，“朝为座上客，夕为阶下囚”的局面对日本企业来说不是什么不可想象的光景了。连包括山一证券和北海道拓殖银行这些曾经是在日本也是屈指可数的银行业证券业大企业照样破产倒闭，更不要说从一开始就没有“永远不会破产”那么一说的其他行业了。

日本的企业已经不是永不失业和收入永远递增的保障，日本民间企业的平均工资在逐年下降，而且还有破产倒闭的风险，这样原来所存在的“职业官僚们的生涯收入低于民间企业高管”这句话就不再成立，反过来公务员职业无论是在就业还是收入上所表现出来的安定性变得非常引人注目。事实上现在公务员职业已经成为了年轻人在选择职业时的首选。这里的“公务员”概念和这里所讨论的“高级公务员”并不完全是同一个概念，这个“公务员”包括了所有国家和地方的公务员以及职员，也就是所有从税收中开支薪水的那些人。

随着公务员职业变得更加热门，社会对于公务员的目光也就变得更为挑剔，要求也变得更加严格。对于贪污腐败等违法行为的取缔肯定变得更加严厉，而“下凡”这种原来是合情合理的制度也就变成了批判的对象，因为现在已经不再存在使得“下凡”是合理的哪些因素了。

实际上日本职业官僚的没落并不是因为近年来由于经济不景气而使得社会舆论变得更加严厉和挑剔，事实上日本职业官僚的没落从上世纪七十年代就已经逐步开始了。

源济

五十三．敲响官僚丧钟的田中角荣

从法理上来说，不管是原来的“帝国高等文官”还是现在的“高级国家公务员”都不是衙门的大总管，无论事实到底是怎么回事，反正各衙门的大总管都是大臣。战前的大臣是天皇钦点的首相指派的，而现在的大臣是身为议会多数派领袖的首相指派的，这里面的区别就很大了。

战前的首相只对天皇负责，所以指派出来的各位大臣不少就是高等文官出身，而首相本人除了军部的丘八之外，也都是从高等文官过来的，那时候虽然也有帝国议会什么的，但政治家什么的没什么市场，整个日本除了丘八就是帝国高等文官了。

战败了，丘八们被一扫而空，但高文组不但没伤什么元气，反而比过去要精神的多了，只要看看战后的首相名单就知道了。吉田茂，芦田均，鸠山一郎，岸信介，池田勇人，佐藤荣作，三木武夫，大平正芳，福田赳夫，中曾根康弘，宫泽喜一，不都是高文组的吗？

不对，还有个田中角荣。

在佐藤荣作和三木武夫之间，确实还有一个不应该被忘记的田中角荣。

同时田中角荣也是无法被忘记的，他虽然不是什么出类拔萃的政治家，但是提现代日本政治史就一定要提这个名字，这不仅是因为赤裸裸的金权政治，日本官僚们的丧钟也是由他敲响的。

作为学历贵族而存在的官僚们一直戴着神秘的光环，向他们发起过挑战并且取得过胜利的是旧陆海军的军人们，但日本的军人也是一种学历贵族，取得陆军大学校和海军大学校的学历甚至比帝国大学加上高文更加困难，更不用说还有闪亮的军靴和军刀，所以官僚们对于败给军人倒并不怎么在意。

但田中角荣就不一样了，田中角荣在就任大藏大臣的时候特地声明他只是小学毕业，要知道这个大藏省可是衙门中的衙门，大藏省官僚也是号称官僚中的官僚，是自负最高的学历贵族，眼皮里是连其他省份的职业官僚都根本不往里面夹的，就因为他们是考出来的精英。

实际上田中角荣并不是小学毕业，赤手空拳地从新泻县乡下到东京来打工或者说来打天下的田中角荣在打工的同时坚持读完了相当于中专的“中央工学校”，要知道田中角荣是一位建筑工程师，他是持有一级建筑士执照的。

田中角荣所没有的仅仅是东京帝国大学的学历，但这件事只能说明田中角荣出身赤贫，并不能说明其他任何的东西，田中角荣极为好学，而且天分极高，他自学了英语，而且采用的居然是背字典的方法，背完一页就撕掉一页，这就是田中角荣。所以智商极高的田中角荣在就任大藏大臣的时候有意隐瞒学历实际上是看不起那些自负的职业官僚们。

但田中角荣并没有执意去挑战官僚，所谓“战胜了官僚”是从结果上来说的。从对官僚们的作战来说，田中角荣获得了全胜，几乎从来不买什么大臣的帐的那些大藏官僚们最害怕的就是这个开口以“文盲”自称的田中角荣。大藏省官僚们是这么回忆田中角荣的：“没有人能骗得了田中角荣，他能轻而易举地看穿你的用心，使用那些难懂的外来语名词也没有用，在你想法子说明那些名词的时候，田中已经弄懂了意思，而且想出来了更为合适的日语翻译”。

现在日本的政治家们动辄把“打到官僚”的口号挂在嘴边，实际上没有一个能玩过官僚的，因为这些政治家的智商不如官僚，这是没办法的。而真正打到了官僚的田中角荣在言语和接人待物上对官僚则十分恭敬，开口就是“你们是精英，对你们恭敬是应该的”。日本的大臣都有可以自由使用的机密费，可是他在邮政，通产和大藏这三任上却分文未动，而是全部交给了事务次官：“你总得照顾一下部下吧，全部拿去用”，从未有过这么多可以自由使用钱的次官当然是当场就石化了。对于课长以下的官僚，田中角荣更是经常自己掏钱给他们作为饮食费。

大藏省编制预算是苦活，编完了预算之后田中角荣把有关人员一个一个地单独叫到大臣办公室，给他们一个信封：“你是日本最高的精英，这只是我的一点心意，我不要你的任何回报”，据说最多的有一次给两千万日元的。

这些钱都是田中自己的钱，但田中角荣并不是印钞机，他哪来的这么些钱呢？当然都是弄来的，而且很多手段都是不正当的。

三权分立，议会所掌握的是立法权，但仔细看日本的立法构造却有点不一样。日本的法律通常被称为众法，參法或者阁法，这种分类法来自法案的来源，众议院提出来的法案叫“众法”，同理参议院和内阁提出来的法案就分别称为“參法”和“阁法”了。“众法”和“參法”在日本统称为“议员立法”，以区别于政府提出的法案。田中角荣就是通过这种“议员立法”的手段来架空官僚同时弄钱的。

本来议会的工作就是立法，当选议员不就是来立法的吗？像美国所有的法律的制定和修改都是议员提出来的，这有什么问题呢？

有问题，有很大的问题。日本和美国在立法上的最大区别就是美国总统有代表政府拒绝某项法案的权力，而日本内阁则没有代表政府拒绝某项法案的权力，只要法案得到通过，无论是怎么的荒唐，政府只能照章执行，这也就是在说，虽然这种情况不多，但议员的权力确实有可能出现不受制衡的情况，田中角荣就是一个例子。

田中角荣在他43年的众议员生涯中弄出了一百个以上的“议员立法”，把政治权利玩弄到了淋漓尽致的地步，他使用各个利益团体给他的政治献金来收买收买官僚们的专业知识来生成法案，再收买议员们在通过法案时投赞成票，然后通过法律再得到更多的金钱，这就是“金权政治”的实质。

源济

五十四．“族议员”的概念

从田中角荣之后，日本政治家们知道了有这么一种生财之道，于是田中角荣就纷纷为人仿效，执政的自民党的各路政治家纷纷凭借自己当选的次数去弄来大臣，政务次官的位子争取打进各个衙门，然后利用“议员立法”的手段或者能够在国会进行质问的权力在各衙门施加影响，为某个特定的利益集团服务。他们把一部分官僚拉出来为己所用，这就构成了“族议员”的概念，形成了明显的不同派别利益集团。在野党虽然无法弄来顶戴花翎，但也拥有立法权力和国会质问的权力，可以使用这两项权力作为交换条件和自民党讨价还价以得到自己的利益，而官僚们呢？

官僚们除了答应这些政治家的合理或不合理的要求之外别无选择，首先就因为政治家们头上有先天性正确的光环，而且在官僚和政治家发生矛盾的时候，媒体总是坚定不移地站在政治家一边。本身日本媒体就喜欢反对官僚，而且不断地提高反官僚运动的声浪。

以事务次官为奋斗目标的那些日本职业官僚们的哲学更是“千万别出事”，不管出了什么事都是麻烦事，都有可能在自己的经历上打上污点，都有可能会影响自己的仕途，所以官僚在一般情况下对那些有势力的政治家肯定是百依百顺，有求必应，以此来换得政治家们对自己仕途的支持，最起码不要起阻碍作用，这样族议员的实力和规模也就像滚雪球似的越来越大。

这种“族议员”是对原来长期执政的自民党议员的一种分类，现在的民主党执政时间还只有三年不到的时间，还没有来得及形成能够称为“族议员”的利益集团。

原来自民党执政的时候，经常能在传媒上看到“邮政族议员”，“农水族议员”，“国防族议员”的字样，意思是一些和某特定产业有较多联系的议员，他们能够影响到政府的政策。这些人里当然包括出任过大臣副大臣政务官的那些大佬们，但实际上更多的是一些名不见经传的普通议员，这些没有出任过大臣的小人物怎么也能影响到政府政策呢？这与日本政府，国会以及政党的运行机制有关。

日本的中央政府分为各个省厅以主管各种行政，而同时在国会里也有各种委员会和这些省厅一一对应，比如说政府有外务省，国会就有外务委员会，政府有农林水产省，国会就有农水委员会等等，这些委员会和各省直接挂钩，有关各省的法律法令首先在这些委员会里讨论，各省的官僚也先在在这些委员会说明这些法律的目的和功效，，恳求议员们帮忙投票赞成这些法律。如果某项法律在这些委员会上都无法通过，那也就不用提到议会全体会议上去投票了。这样每个议员都属于这个或那个委员会或者同时属于几个委员会，可以在委员会的会议上对这项这项法律发表自己的意见。但是议员发表意见的时间是有限制的，和自己所属的政党在议会所占据的议席比例成正比，没有所属党派的议员是没有资格发言的，党派议席少于5席的也没有资格发言，根据这个规矩就是占多数席位的执政党有最多的发言机会。

而在大的党派内部也有同样的委员会，反对党的委员会是用来研究或突出某项政策，执政党的这些委员会就是专门用来起草或者修改法律的。从理论上说议会是立法机构，议员们就是负责立法的，但实际上大部分议员都是一些棒槌，既不懂实务也不懂法律，真正在起草法律的还是各省的官僚，议员们就是负责听一下，对这些法律到底是怎么回事实际上根本就不关心。

他们所关心的仅仅是下次选举是否还能继续当选，要继续当选就需要有人支持，要活动经费。而能够提供这些人和金钱的就是各企业和团体组织，因此议员一定要代表某个行业或者团体组织的利益，以在国会帮忙通过各种有利于这些行业或团体组织的法律或者为这些行业或团体组织争取更多的预算分配的方式来换取这些行业或团体组织对自己的支持。所以议员们都会根据自己的支持者来选择参加一个或多个委员会的活动，这才是“族议员”的真正概念。比如说受地方农协支持而得以当选的议员肯定要反对进口农牧产品以保护农民的利益，在分配预算的时候总会想法子为自己的选区争取预算和项目，而受到医师会支持的议员肯定会反对任何企图削减医生报酬的努力等等。

所以除了使用立法权制定各种法律以保护某特定利益集团的利益之外，直接通过行政权力在预算中为这个利益集团分得尽可能大的一份就成了议员们的职责，而要完成这个职责一定要官僚们的合作和帮助，无论是在立法阶段还是在分配预算阶段，而那些提供合作和帮助的官僚们也能从议员处得到起码不在晋升时施加阻碍的保障，如果这些议员的权势非常大时还能直接得到晋升的机会，在最特殊的场合下，这种关系甚至会产生溢出，连非职业官僚，即所谓non career都能受益，2005年发生的铃木宗男案就是说明这种族议员的一个很典型的例子。

铃木宗男是北海道选出的自民党众议员，从1983年首次当选之后先后6次当选，因此在按照自民党的政治力学观点，铃木在北海道拥有很坚实的地盘，所以能够接二连三地出任党和政府的要职。

铃木宗男是“外交族”议员，外交族吃什么呢？吃对外援助。对外援助一般没有直接往受援国账户上打钱的，基本上都是采取提供物资和劳务的方式，这就有了物资采购和劳务委托的肥差。铃木是北海道选出来的，北海道有个战后一直在扯的被苏联占领了的北方四岛问题。

日本人在苏联解体之后似乎看见了一线曙光，想以提供经济援助的方式来从俄罗斯那儿“赎买”北方四岛，而这些经济援助的方式，规模和种类几乎全由铃木说了算，所需要的物资和劳务全部由铃木被选出的选区内的公司提供，这样铃木就成了那一带的救世主，享有崇高的威望。崇高到了后来因为事发被捕，下了大狱在牢里参加选举还能当选的程度。

源济

五十五、学历情结问题？

所以日本的问题与其说是官僚们的问题，不如说是议员们的问题。但是日本的选民们还就是能够接受政治家们在喊的反官僚的口号，特别是2009年众议院大选的时候。

反官僚的口号之所以能被选民很简单地就接受下来，自有官僚自身的原因。任何组织都有一个最大化的要求，比如企业作为一个组织就要求得到利益最大化，而除去少数贪污腐化的官僚个体之外，官僚组织作为一个整体是不会追求其组织的经济利益最大化的，官僚组织作为一个整体所追求的必然是权力的最大化，实际上正是权力才使得官僚特别容易成为攻击的对象。从人们的直观来看，官僚集团不直接参加社会经济活动，很容易被认为是一种社会的寄生物，偏偏这种寄生物还握有极大的行政权力，中国的文革就给出了一个官僚能够被人忌恨到何等程度的例子。

官僚制度从根本上说来就意味着一种“束缚”和不自由，它的存在本身和人们要求自由的本能就不相符合，这个制度仅仅是人类社会由于进化而日趋复杂才不得不采用的一种妥协的方法，因此没有人不讨厌官僚，包括官僚本身在内，即使身为官僚的人在他的私生活中也同样会体会到社会的官僚制度给他带来的不便。

所以只要有人攻击官僚的话，肯定会有更加多的人起来附和，到最后在日本，“官僚”几乎成了个臭大街的词，和“国足”在中国的地位差不多，甚至还更加等而下之一些。中国国足毕竟只需要对足球的比赛成绩负责，而日本官僚几乎成了万恶之源，日本社会的所有问题几乎都由官僚们做了替罪羊。

实际上日本社会上的这种完全否定官僚的思潮，有着很复杂的原因，日本反官僚思潮的出现是从上世纪九十年代初之后才开始的，在此之前，官僚无论是作为“天皇的官吏”还是“公仆”都是一种受人尊敬的职业，一般人都认为是官僚们在操作着行政机器，分配着很有限的资源，取得了世人皆知的成绩。

但是从九十年代初开始，日本的泡沫经济破灭了，一直在上升的日本经济似乎走进了一条再也看不见出口的黑暗隧道，坚信“Japan as number one”的日本人所受到的震惊是无法形容的。对于这场经济战争的失败，日本的为政者一定要给选民一个说法。

太平洋战争的军事败战责任，日本人顺水推舟地就同意了美国人让军部全部负担起来的做法，这次的经济战争败战责任该由谁来承担呢？这次没有了麦克阿瑟这样的外来裁判，是日本人自己审判自己，这样的话就是谁嘴谁说话就算数了。

谁嘴大，当然是政治家的嘴大，传媒的嘴大，但实际上日本的传媒只有一张大嘴，而这张嘴怎么张，张开来说什么，自己并做不了主。就像笔者曾经在别处指出过的一样。日本的传媒是通过“记者俱乐部”这种形式自觉地放弃了语言权而把这个权力交给了政府，执政党政治家和大企业。在这三者之中实际上占主导地位的还是执政党政治家，也就是当时的自民党国会议员们。

而自民党不肯承认他们的失政，起码是不肯单独承担责任，这样掌管着实际行政权力的官僚们就成为了替罪羊的最好人选。从传统上来说，日本的官僚本身权力就很大，虽然在法律理论上行政权力受到立法权的制约和监督，但实际上由于执掌立法权力的国会议员们素质低劣，在大多数情况下官僚们是独断专行的，经济上出现问题，官僚当然有责任。

选民们当然愿意听到政治家们所告诉他们有关的官僚是经济失政的罪魁祸首的说法，因为这样就说明他们当初的选择是正确的。而那些职业官僚们一般从小就是父母的好孩子和老师的好学生，在学校也好在社会也好一直是佼佼者，成功人士。普通人和这些职业官僚肯定是格格不入的。和成天在街头发表演说的政治家相比，无论是工作还是生活，职业官僚们和普通人都没有什么交集。对普通人来说这些过于优秀的职业官僚们太缺乏亲和感了，如果有人攻击这些成功人士的话，一般的普通人甚至会很开心的。因为成功人士失败的消息，未成功人士听起来有点类似于自己成功的消息。

官僚们更加悲剧的是：他们没有语言权。

说日本官僚们没有语言权可能很使人觉得意外，但这却是事实。日本媒体在报道时非常讲究“不偏不倚”，对于任何有关到政策方面的议题一定要报道正反两方面的意见，而这正反双方的意见只能从党派中来，因为在法律上这些政策措施的出台都是以党派或者内阁的名义，官僚们仅仅是负责有关法律制定，修改之类的实际事务，所以官僚们除了在国会向议员们说明这些政策措施之外，没有必要到传媒去说明这些问题。

在受到攻击之后，官僚还是没有办法洗清自己，这是因为日本的传媒天生和官僚就是对头。日本人对于人的亲疏非常注意，也就是说喜欢抱成团，所以日本有一个很严重的学阀问题，本身大多数官僚出身于东京大学法学部这一事实本身就说明了这个问题。

但是日本的传媒又是被另一个学阀所控制着，注意一下日本报纸，杂志和电视台等传媒的人员构成就能够发现一个很有趣的现象：传媒人士大多是私立大学出身，而以早稻田大学毕业生为最多。排名为日本私立大学第一和第二的庆应大学和早稻田大学是很好的大学，毕业生的质量很高，所以这些学校的毕业生才能在日本的传媒界活跃。但是还有另外一个事实就是庆应大学和早稻田大学的学生们实际上都是高考的失败者，一般都是报考东京大学或者京都大学这些原来的帝国大学失败了之后才去的庆应早稻田。除了极少数有特殊理由的又有天分的富家公子和一些推荐学生之外，在这两所大学里很难找到将这两所大学作为第一志愿的考生。

这样那些所谓名牌私立大学的学生们在东大京大这些原帝国大学的学生面前有一种先天性的劣等感，这种劣等感使得他们把持了话语权之后不放过任何机会来攻击官僚，而且传媒人士在批判官僚的时候永远不会忘记要交代那位受攻击官僚的出身学校和学部，而这个学校和学部肯定是“东京大学法学部”。

如果不是呢？不是就不提出身学校。

所以与其说这种攻击是出于对官僚行事做派的义愤，不如说是从青春期带过来的学历情结在作怪。

源济

五十六、官僚和议员

官僚的学历问题是从一开始就存在的，为什么原来没有表现得这么严重呢？这是因为战前的日本并不是一个什么民主主义的国家。明治维新之后的日本，虽然实现了君主立宪，但和真正的民主主义相距甚远，而只是一个官僚的国家，特别是如果把“官僚”的概念从文官推广到武官的话就更加合适了。

战前日本的内阁总理大臣和政党无关，是天皇和元老重臣们商量着定，定下来的首相再和有关方面商量一下找谁当什么大臣这就把阁组起来了。虽然有一个叫做“大日本帝国议会”的组织，但基本上就是一个摆设。那么多首相，除了早年的元老之外，全部都出自东京帝大，陆军士官学校或者海军兵学校，而这三所学校可以说是“排名不分先后”的。而大臣中除了陆海军大臣之外更是几乎清一色出自东京帝国大学，而且还基本上全是从次官做过来的。被称为“代议士”的那些所谓政治家们实际上在国家政治生活中的地位很低，比如当时只是一介少佐的佐藤贤了才就能够在国会对代议士大喝“黙れ”（住嘴）这件事就是战前政治家地位的最好写证。

战前的日本是个纯粹的学历社会和等级社会，帝国大学和陆士海兵的毕业生们都被称为“学历贵族”或者“精神贵族”，那时的学历就是通向成功的通行证，武官也好，文官也好，大家都有着差不多的学历。没有学历的人则彻底没有发言权，所以学历情结不会引出强烈的排斥官僚的倾向。

但是战后就不同了。胜利者美国人带来了普选制度和这个制度所反映的“民意”这个概念，这一下事情就起了变化，拥有“民意”的政治家们压过了拥有着“学历”的官僚们。

当然这个过程不是一朝一夕就完成的，要改变从“帝国高等文官”制度而来的意识不是那么简单的事情，更何况“学而优则仕”是几千年的儒家教诲。这样在1945年8月15日照和天皇宣布接受波茨坦公告之后的历任首相，除了在职时间只有54天的东久迩宫稔彦王和65天的石桥湛山分别毕业于陆军士官学校和早稻田大学之外，其余的币原喜重郎，吉田茂，片山哲，芦田均，鸠山一郎，岸信介，池田勇人和佐藤荣作清一色全部都是帝国帝大法学部的毕业生，而且除了池田勇人一人之外还全部都是东京帝国大学，这些帝国大学法学部毕业的首相们除了片山哲和鸠山一郎之外还都有着官僚经验，其中的币原喜重郎，，岸信介，池田勇人和佐藤荣作这四个人还都当过次官，这样那时候的官僚们还像战前的高等文官们那样，并没有把事务次官看作自己仕途的顶峰，真正有抱负的官僚们，还在看着大臣的位置，做着总理大臣梦的人，应该也不在少数。所以在战后的前期官僚们退官之后参加国会选举竞选议员的很多，有过次官经验的也不在少数。像第一位民主党首相鸠山由纪夫的父亲鸠山威一郎就是从大藏省事务次官退官之后参选参议院从而出任过外务大臣的，这样的人在自民党内不少，比如曾经在小渊内阁出任过邮政大臣的野田圣子的祖父野田卯一也是在大藏次官退官之后当选为参议员之后出任建设大臣的，而先后出任过防卫大臣，农水大臣，自民党政调会长等要职的石破茂的父亲石破二郎则更是从建设次官退官之后参选鸟取县知事，在连续四任16年之后再参选参议员，出任自治大臣的。

一般讲来，一直到上世纪七十年代为止，退官之后的高级官僚一直是日本政治家的一个重要来源，因此也就不太有政治家和官僚之间的倾轧。但随着时间的推移，从田中角荣之后，非帝大，原帝大毕业，与官僚素无渊源的首相越来越多。比如说这二十年日本有过20名首相，而在这些首相中，原帝国大学毕业，官僚出身的就只有宫泽喜一一个人。

一般来说，进入八十年代之后高级官僚进军政界的势头就一直在逐渐钝化，以致进入上世纪九十年代之后退官后进入政界的事务次官就只有原农水省的石川弘，国土厅的永田良雄，清水达雄和北海道开发厅的楢崎泰昌这四人，而在本世纪之后至今为止进入政界的就只有原环境省次官的中川雅治一人。

但是高级官僚进入政界人数的减少并不说明全体国会议员中官僚出身者的大量减少，实际上现在日本众参两院中有过官僚经验的并没有减少，减少的只是有过高级官僚经验的的人。这种趋势不难理解，无论是什么组织，只要没有严格的筛选制度，在经过一定时间之后肯定会变得稳定起来，而这种稳定的标志就是逐渐成为一个按人情或者血缘关系集结起来的集团，现在日本的国会就是这样。

日本国会的“世袭议员”是很有名的，甚至到了网络上的维基百科词典在介绍日本国会议员的时候还有专门的栏目用来表示该人是否“二世”，实际上日本的国会议员已经远远超过了“第二世”的概念，三世，四世都是很常见的。向鸠山由纪夫鸠山邦夫兄弟就已经是第四代议员了，小泉纯一郎的儿子小泉也是第四代了。

在自民党这种长期执政的“政治老铺”，世袭的问题尤其严重。自民党最后的麻生内阁整个就是“世袭内阁”，从内阁总理大臣麻生太郎开始十七名阁僚中，居然有十四名世袭议员，被人誉为“世袭内阁”或者“小开内阁”。

这样的构造就使得外人无法进入这个集团，虽然国会不断会因为议员的退休或者故去而产生空缺，但填补这种空缺的往往是他们的子女，比如2000年小渊惠三在首相任上突然亡故，很自然地就在其子女之中寻找接班人，出于大众意料之外的仅仅是最后由其女小渊优子接班而不是儿子小渊刚罢了，至于小泉纯一郎退休时则明言由儿子小泉进次郎接班。

源济

五十七、议员的素质

日本的官僚体系在制度上或是执行上虽然有这样那样的问题，但是这个体系实现了选拔的公正。在日本要成为官僚就必须经过特殊程序的选拔，这种选拔程序和血缘家世毫无关系，所要求的仅仅是本人的素质。所以可以肯定地说，官僚队伍中的绝大多数就是精英，而另一方面选举本身并无法保证被选出的政治家的素质，这样就使得政治家和精英没有任何必然的联系，甚至在某些场合下所谓民选的政治家几乎就是垃圾，起码就日本的政治家而言不会缺少这种例子。

比如一次一位自民党众议员在接受电视里记者采访时慷慨陈词要求采取措施制裁北朝鲜使其早日释放被绑架的日本公民，本来要求国会采取一个什么行动是议员的自由，也就是议员的工作，但这位议员大人的制裁理由实在过于有趣。

据这位议员大人说，北朝鲜领导人十分喜欢吃东京某家店铺里的糯米粉团子，如果日本对北朝鲜实行经济制裁，北朝鲜领导人就再也吃不到这种糯米团了，那样北朝鲜就肯定会释放日本公民以换取继续吃糯米团的可能。

这位议员大人在对着电视摄像机说上面这番话的时候是很认真的。

这种议员在国会里的比例相当大，像2009年民主党取得政权之后想清查一下预算以看看能否减少浪费，省出钱来实现选举时对选民作出的允诺，本来应该使用更多的议员从事该项工作，但当时的干事长小泽一郎突然叫停，因为新当选的议员们“尚属学习阶段”，根本就不能工作。

日本的纳税者们支付给国会议员的钱是很多的，包括议员本人的工资和奖金，两位秘书的工资和奖金，议员宿舍费用以及所使用的水电费，在国内来往的所有交通费以及出国访问所需的费用，和供他们进行政治活动的“政党助成金”在一起每年可能要高达上亿日元，大约合一百多万美元。日本的纳税人似乎从来没有想过他们是否真的有必要向一位一无所能，必须从头学起的菜鸟议员支付这么多钱？

政治家素质低下的原因在于选举制度本身对政治家的素质没有要求。

日本的官僚队伍之所以能做到和血缘无关是因为有一个及其严格的入门门槛的考试制度，而国会议员则没有，日本社会的常识是，要成为所谓“政治家”就仅仅需要“看板，地盘和皮包”，也就是人望，支持者和金钱，而这三个要素和政治家本人的素质教养以及能力都没有任何关系，换言之都可以用金钱换来，也就是说所谓选举在一般情况下仅仅是一次参选各方在财力上的较量。

而且对参政者的第一个考验就是经济上的。在日本并不是所有的人都能够“参选”，参加日本公职选举是有一道叫做“烘托金”的金钱门槛的。候选人需要交一笔保证金才能参加选举，如果没有当选并且在选举中的得票率少于多少的时候这笔钱将被没收充公，这笔烘托金不是一个小数字，参选众议员需要三百万日元，而参选参议员竟然需要超过了平均年收的六百万日元。据说制定这条制度的目的是为了防止选举时选举人林立的混乱，但这条制度使得穷人无法参选也是事实。

从理论上来说，选民有着“一票的力量”，而这一票的力量很大，可以排斥那些选民所不喜欢的人，但在实际操作中却不是这样。因为候选人名单里到底有没有“选民所喜欢的人”就是一个问题，有一句美国谚语说选举是“choose a worse among the worst”（在一群最坏的里面选一个比较坏的），在日本也差不多。甚至在不少时候还不是好坏的问题，干脆就是智商的问题。

选举是一种决策过程，但是即使不考虑贿选因素，选民们实际上还是处在一个缺乏足够信息的决策位置。而且绝大多数选民对于决策的目的一无所知或者只有经传媒而来的不正确的了解，所以到最后能在选举中胜出的一般都是一些拥有强大财力，能够通过耗费极大的宣传活动让选民注意到自己，并且能够提出迎合选民的竞选口号的那些人。

现代民主社会用来产生的那些政治家们的这种选举制度不仅缺少保证政治家素质的功能，而且通过这种制度所产生的政治家本身就有先天性的弱点。因为只有在选举中胜出了才是政治家，所以政治家的目标就仅仅在于在于继续当选。不管政治家在台上是如何地见官大一级的威风十足，但只要一旦落选就只是一个普通的大爷大娘。别看政治家开口就是“为国为民”，实际上指望这些人真的为国为民考虑本身就是不现实的。

这段时候在日本有一位叫桥下彻的政治家，风头很健，提出了把大阪府和大阪市并起来成为“大阪都”的构想，为了实现这个构想，他甚至辞去大阪府知事的位置去竞选低一级的大阪市市长。他在说到“为国为民”口号时是这么说的：“政治家们都喜欢说为国为民，但我不是，我是为了满足我的权力欲望和荣誉感才当政治家的，而满足权力欲望和荣誉感只有通过‘为国为民’才能实现”。

实际上所谓“权力欲望和荣誉感”对于政治家来说也是一种奢侈，绝大多数政治家所考虑的仅仅是如何混过下一次选举而已，这就是民选政治家大多资质平庸，而一旦上台之后的所作所为更加平庸的原因。

而官僚们则不同，首先他们是被严格的资格考试所选拔出来的，这就保证了他们的资质，而且他们的身份是受保障的，“官僚不犯过失不受处分”这一条在所有国家的公务员制度中都是一样的，这种没有后顾之忧的立场才有可能使得官僚们能够真的“为国为民”，也就是在考虑问题时从国家的利益而出发，而政治家产生机理就注定了要求政治家为国为民是荒谬的，而政治家们的实际表现也证明了这一点。

源济

五十八．来了一个民主党

在争夺行政权力上，政治家和官僚存在着一种互为天敌的关系，然而人总是要相互共处的，解决的方法不一定非得搞一场你死我活的文革，除了妥协之外还有一种更加直接的方法就是互相勾结，族议员的诞生就是这样的一种解决方法，所以在自民党在掌权的时代除了口头上经常在喊反官僚的口号之外，并没有什么实际行动。一来有互相勾结的关系，二来从长期执政的经验出发，自民党也知道自己的斤两，没了官僚干实务，光靠这帮议员们肯定什么也玩不转，所以虽然在权利分配上和官僚有点矛盾，但在并没有发生重大冲突。

但是其他政党就不一样了，尤其是那时还在野的民主党。

民主党和自民党最大的不同就是年轻，有朝气。这个年轻不仅体现在生理年龄上，也在思想理念上反映了出来。和长期执政，世袭议员成群的自民党相比，民主党聚集了一批大多出身于各种要求改革现有秩序的市民运动的议员，尤其还有一批松下政经塾出身的人，这是民主党的特色。

松下政经塾是松下公司的创业人松下幸之助所赞助的一个旨在培养将来的日本政治领导人物的学习研究机构。每年通过考试和推荐招收大约10名22岁到35岁的年轻人进行四年（现在为三年）的政治学，经济学和财政学的封闭式教育培养。现在日本有31名众议员，7名参议员，10名地方政府首长和24名地方议员出身于这个“松下政经塾”。

自民党内出身于松下政经塾的人不多，出任过要职的就更少了，有过大臣经验的有伊藤达也和高市早苗，现在仍然在自民党中枢的只有担任政调会长的逢泽一郎。而民主党内的松下政经塾势力就很大了。比如现任总理大臣野田佳彦就出身于松下政经塾，还有当过民主党代表，国土大臣，外务大臣，现在仍然在民主党内拥有很大影响力的前原诚司，曾经在鸠山由纪夫内阁中担任总务大臣的原口一博，现在外相玄叶光一郎，国会对策委员长樽床伸二，菅直人内阁的内阁官房副长官福山哲郎等。

其实为什么自民党里松下政经塾出身的人不多的理由在前面已经出来了。松下政经塾只是训练和培养人，并不为他的学生刻意安排前程。从松下政经塾出来之后真要当上政治家还要得到各政党的支持，而自民党连自己的二世三世都照顾不过来，很难空出名额给外人，而民主党则是个年轻的政党，比较开放，世袭的空间还不多，能够支持一些新人。

这样民主党就能够给人一种清廉，开放和年轻的形象，实际上这也是2009年民主党能大胜自民党的原因之一，但在实务上就不是这样了。民主党的这些市民运动活动家和松下政经塾的毕业生们有一个致命的弱点就是他们几乎都没有过职场的工作经验，要么是职业煽动家，要么就是从书本到书本的改革理论家。

这些人的的共同特点就是特别原教旨，笔者曾经把他们称为“教科书政治家”，这种称呼在日本国内也引起过讨论的。因为他们没有社会运作的实际经验，将流行的政治学教科书奉为金科玉律，无条件地相信教科书上的比如“民意永远正确，选举的结果最神圣”之类的教条。相信“只要路线对头，没有人可以有人，没有枪可以有枪，当然没有钱也可以有钱”之类的古怪信条。所以在民主党看来，日本的问题与其说是自民党的失政不如说是官僚们的有意破坏，因为自民党也是选民选出来的，所以也就不应该会坏到什么地方去，只要把官僚的影响给彻底清除了，日本自然而然地就变好了。

民主党的这种“反官僚”把戏在他们实际上台之前就已经搞了一把，而且很成功，当然到最后民主党才发现把自己玩进去了。

2008年，那时候和现在一样也是众参两院颠倒，只不过把持众议院多数的是自民党，而民主党在参议院是多数。那年正好赶上日本中央银行的日本银行总裁任期已满，需要换人，自民党内阁提出的这个后继人就永远无法在参议院得到通过。日本众参两院颠倒的事情经常发生，比如各自指定内阁总理什么的事情也常有，但根据日本宪法，决定内阁总理时众议院的指名优先，所以没有过定不下内阁总理的荒唐事，但没有人考虑过任命央行总裁时谁说话管用的问题，于是就僵持住了。

当时的民主党对于自民党内阁先后几次提出来的人选都不同意，理由就是那个人是官僚出身，是官僚就有原罪，绝对不能用。结果扯了好长时间的皮，当中从3月20日到4月9日之间的二十天里居然出现了日本中央银行没有总裁的怪事，最后民主党终于同意了由京都大学的金融学教授白川方明来出任这个主管日本通货政策要职的人选。

但是白川教授是位学者型的人物，他是从日本银行理事任上改行的教授，有现场工作的经验，但是缺少行政管理实务的经验，虽然在经济学和金融学上造诣不低，可能作为中央银行的副总裁或者顾问也许还能很称职，但是放在中央银行总裁这个通货管家的重要位置上其实很有问题，最后还是民主党自己来吃这个苦头。

民主党自己也没有想到全国胜利会来的如此之快，当然也就更无法想到2011年3月的东日本大地震了。东日本大地震之后各保险公司为了理赔而采取抛售外国债券股票兑换日元现款以及其他金融投机机关顺竿子炒高日元的行为使得日元急速升值，对日本经济带来了极大的负面影响，而此时的日本银行无方无策，一无作为，不能不归咎到白川方明总裁的无能，可是这个总裁正好是民主党经过了激烈斗争之后，以“反官僚”的大义名分送上去的。民主党除了把被打落的牙齿往肚子里吞之外没有别的选择。

源济

五十九．民主党要搞文革

原来还只能利用宪法中的空档玩一下的民主党这次是真的接管了政权了，真的可以按照自己的政治理念大干一场了。

说实话除了爱和平爱环境之类的废话真理之外，民主党也没有什么很了不起的政治理念，但却有一个坚定不移的“反官僚”信条，起码在当时还没有民主党人认真地考虑过官僚是不是真的能反这个问题。

鸠山由纪夫在担任了首届民主党内阁总理大臣之后首先就把那个“次官会议”给取消了，内阁里有首相有大臣，还有副大臣政务官，凭什么你们这些排四把手的事务次官们碰碰头就把政府大事给定了？政府大事得由这些受权于民的议员大人来定。

这样一来，不但次官会议没了，就连在各省这个事务次官都成了摆设。各省的大臣副大臣和政务官三个人早上碰一下头就能把事情给办妥了。

但是民主党没有注意到有好几个大陷阱在等着他们，首先是民主党议员们的缺乏经验，其次是长期处于在野党地位的民主党议员们的人脉有限，如果说这两条还能假以时日来逐渐弥补改进的话，还有一个问题是无法解决的。

这个问题就是政治家不是职业官僚，他只是业余玩票的。

政治家的本行是议员，他必须出席和参加各种和议会有关的活动，会见各界人士，每到周末议会休息还要赶回自己的选区去活动，在东京待得太久了没准选民把自己都会忘了，大臣当的好不好没人管，但是冷落了选民就有可能下次选举落选，那可就要了命了，所以说议员出任的大臣们没有一个把大臣当作正经行当的，当年自民党是这样，现在民主党也只会这样，这是制度使然，不是个人的问题。

鸠山由纪夫一上台之后就忙着兑现竞选时民主党向选民们许下的诺言。民主党的诺言里大部分是关系到福利关系，反正搞福利就是花钱，没有钱可以借钱，先混过去再说，结果就搞了一个93万亿日元的史上最大的预算，而2009年由于雷曼兄弟公司倒闭而引发的世界性金融危机的影响，日本全年税收从46万亿日元左右降到了40亿日元以下，也就是说预算的赤字部分要超过50%！

借债虽然不是一件好事，但是好在日本人还有钱借给政府，不至于像现在南欧的那些国家那样立即爆发债务危机，置鸠山于死地的是鸠山许下的另一个诺言，也就是有关美军普天间基地转移问题的诺言。

普天间基地问题简单地说起来就是美国把现在陆战队在使用的冲绳普天间还给日本，驻冲绳的美军第三陆战远征军（III Marine Expeditionary Force）司令部和所属的陆战三师司令部，第一陆战航空团司令部，第三陆战兵站群司令部和山口县岩国基地的一部分转移到关岛。现在驻在普天间基地的15架美军固定翼飞机在美国陆战队在山口县的岩国基地，日本海上自卫队的鹿屋基地和关岛之间流转；而56架各种型号的直升飞机，则由日本在冲绳名护市的美国陆战队施瓦普军营（Camp Schwab）的边上负责建造由两条交叉的各长1，800米长的跑道构成的直升飞机场供其使用，这是2006年5月日美两国政府定下来的协议。

民主党反对这个协议，要求普天间基地的美军力量撤出日本，起码要撤出冲绳，理由是在日美军基地的75%都集中在冲绳，影响冲绳的环境，给冲绳人的生活带来太大负担。

这种反对姿态本来仅仅是在野党反对执政党的一种行为艺术，而在民主党赢得选举夺取政权以后就成为了摆在民主党政权面前的一个最大难题，为了兑现选举时对选民许下的诺言，民主党要求美国就这个问题中心谈判，所谓重新谈判的焦点就是有关直升飞机的转移地点问题。

鸠山是2009年9月份上任的，自己定下来的解决普天间基地问题的最后期限是2010年5月，没人知道为什么是这个日期，有一种说法是因为鸠山由纪夫的夫人鸠山幸所信任的一位印度占星师通过卜卦知道了美国人肯定会在2010年四月底对日本让步，这种说法既未经证实也无法证实，但是鸠山夫妇历来的表现却使得这个传言不胫而走，因为除此之外无法解释鸠山由纪夫在一无动作的情况下怎么会制定出这个古怪的时间期限。

本来是两国政府间已经达成了正式协议的东西，仅仅就是内阁发生了更换，又不是发生了革命，没有推倒重来的道理，美国人当然不肯重新谈判。但如果鸠山由纪夫的外交能力特别出色，能够说服美国人坐到谈判桌边重新开始谈判并作出有利于日本的让步是另外一回事，但是问题是鸠山甚至不知道应该找美国的什么部门的什么人来谈这个问题。

因为鸠山得罪了整个官僚群体，现在是所有官僚都起来和鸠山作斗争了，这种斗争不是罢工（日本公务员没有罢工权），也不是吵架（公务员们也不掌握话语权），仅仅是恭顺的不合作。

对于鸠山提出的任何意见和指示，官僚们都极为恭顺地照办执行，绝无二话，没有任何意见，当然也不会有任何建议，无论接到的指示是多么的荒唐无稽，官僚们还是最认真地按照接到的指示去办理，完了之后再很完整地把执行过程和结果汇报给发出指示的人。

所以是不是存在那位神秘的印度占星师并不重要，重要的是如果没有了官僚集团的协助，即使本来能够实现的目标也是不可能达成的，这样在经过了一场长达八个月的闹剧之后，鸠山由纪夫只好无可奈何地宣布重新回到原来日美两国政府已经谈好了的协定上去，同时宣布自己辞职下台。

实际上从这次的失败，民主党的那些教科书政治家们已经知道了政治教科书上的教条可能在现实生活中可能并不能通用，因而在接任内阁总理大臣的菅直人的就职演说中已经看不到叱骂官僚的八股文字了，而菅直人本来就是因为敢于和官僚们斗争，解决了药害艾滋病问题而名声大震的。

但是民主党上台以后对官僚制度实行的野蛮手术的后果就要显现出来了。