朱镕基的1993年

源济

朱镕基的1993年

1993年9月12日，广州珠岛宾馆来了一批特殊的客人。

他们神色凝重，心事重重，拖着塞满文件和数据的箱子，成员60多人，大都来自国家财政部、体改委、税务总局等财政中枢机构。带队的，则是刚进中央两年的国务院常务副总理——朱镕基。

珠岛宾馆建于50年代，岭南园林特色，北接省委大院，南接二沙岛，素有“广东小钓鱼台”之称。但总理莅临，并非视察工作。相反，他们任务艰巨：劝说广东接受即将推出的分税制改革方案。

珠岛宾馆会议中心，广州市

在9月份的南粤闷热中，一场中央地方的博弈上演了。博弈的另一端，坐着的是广东省委书记谢非。

谢非，客家人，1932年出生于广东汕尾市，比朱镕基小四岁，15岁参加革命，49年入党，是广东改革开放的功勋人物。92年总设计师南方讲话，谢非作为省委书记全程陪同了小平在广东的考察。

从上世纪80年代开始，广东作为改革开放的前沿，实行的是“财政包干”。简单说就是广东每年按约定，向中央上缴一笔钱，剩下的大部分收入留给自己。地方经济发展得越快，能够留下的钱就越多。

这种制度曾极大调动了南方省份搞经济的积极性，而中央当年也承诺，广东的包干政策可以延续到20世纪末[1]。现在，离到期还有七年，分税制改革箭在弦上，广东成为最需要做通工作的省份。

谢非（左二）陪同小平同志南巡，1992年

在朱镕基赴粤之前，广东两位主要负责同志就找到他，谈了两个多小时，问的问题全部都掷地有声[2]：中央以前承诺到底还算不算数了？包干制如果取消，广东还怎么集中财力办大事？还有——

广东还要不要追赶亚洲四小龙了？

中国绝大部分地方官员都懂得顾大局，但涉及本省利益，背后是几千万当地人民群众的福祉，无数当地企业的期待，官员们也会尽力捍卫地方利益，强度跟纬度呈反比关系，从北到南，一路增大。

朱镕基自然知道这场谈判的硬度，因此他把中央财政的骨干班底全带了出来，现场给广东的同志算账——虽然通过分税制，中央会从地方“拿走”了一些财力，但营业税留给地方，未来增量可观。

广东方面也算过账，但结果跟中央的对不上。为了说服他们，朱镕基要求团队当晚熬夜，算清楚：新旧体制之下，广东一年少拿多少钱；到1997年会少拿多少；到2000年又会少拿多少。

为了等结果，朱镕基熬夜到凌晨1点。所幸测算结果显示：分税制改革之后，中央的确从广东多拿260亿，但蛋糕做大了，广东的财力会有更大的增长，丝毫不影响后者的改革开放和追赶四小龙。

账算清楚了，但条件还是要谈。广东方面又提了四条意见，其中一条是要求分税制以1993年——而非1992年为基数。表面上是一年的区别，但实际上意味着中央要向地方“让利”数百亿元。

谈判气氛仍然紧张，当时参会的财政部长刘仲藜回忆道[2]：“在广东谈时，谢非同志不说话，其他的同志说一条，朱总理立即给驳回去。”

在《朱镕基讲话实录》中，总理是这样说的[3]：“……谢非、朱森林（时任广东省省长）同志在同我们的几次座谈中，对广东的利益是非常维护的，立场是非常坚定的，可以说是‘寸权不让’、‘寸利必争’。”

但最终，广东的班子服从了国家大局，朱镕基也做出了让步。9月14日下午他在会场表态，广东提出的四条意见中，否定两条，同意两条，其中一是以1993年为基数，二是减免税过渡。

9月16日，双方举行了收官的座谈会，五天四夜的艰难谈判，终于结束。

而这只是朱镕基1993年长达74天的“马拉松谈判”中的一个片段。接下来，他还有多达15个省份要走访，包括被拿走比例更高的上海、增值税重镇的辽宁、“账外账”繁多的江苏……都需要逐一做通工作。

1994年，是众所周知的分税制元年；但1993年，才是制度攻坚的一年。历史课本上的几行淡写，隐藏的是一段改革的艰苦卓绝。

01

如果只看中国经济的表面，1993年并不像一个缺钱的年份。

1992年总设计师南方谈话之后，各地重新掀起发展的热潮。开发区遍地开花，固定资产投资高速增长，房地产和股票市场迅速升温，银行信贷，则像开闸的水一样涌向地方的建设项目。

经济上行期既有“美”，也有“疯”。到了1993年的上半年，中国已经出现了投资过热、金融秩序混乱和通货膨胀的三大压力，中央不得不推出宏观调控“十六条”，整顿金融秩序，给经济降温。

社会上到处都是钱，唯独中央政府手里没有钱。

1993年，全国财政收入约4349亿元，中央本级只有957.5亿元；中央占全国比重已经从1984年的40.5%，降到22%。这笔钱既要维持中央机关运转，又要承担国防、重点建设、粮食补贴和地区平衡。

上世纪80年代末到90年代初，中央财政甚至两次向地方借钱，而且借而未还。92南巡后，中央财政也没改善。朱镕基在跟广东谈判时就坦诚[3]：“目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的地步。”

曾任财政部官员的刘克崮同志讲过一个笑话[4]，说王丙乾（1980-1992年财政部部长）在任的时候，说财政部现在“穷得只剩下背心和裤衩了”，1992年刘仲藜上任财长，说了句更无奈的：

我连背心都没有，只剩下裤衩了。

问题根源在财政包干。改革开放后，中国从“统收统支”转向“分灶吃饭”，中央与各地分别签约，规定每年上缴多少、增量如何分成。它极大调动了地方积极性，却也让地方只对自己的账本负责：多征一元税要和中央分，把钱留在企业或予以减免，反而可能更有利于本地投资。

90年代广州街景

包干制没有让地方消极，而是把积极性调动得过于精准。中央则像一家持股比例不断下降的总公司，负责全国战略和平衡，手里却没有现金流。失去的也不只是几百亿元，而是把政策变成现实的能力。

分税制并非在1993年突然发明。1987年十三大已经提出这一方向，“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”[4]，只是财政包干制度已经稳固运行多年，没人愿意主动来动刀子。

真正改变局面的，是1993年的经济过热。

这一年，朱镕基作为副总理负责整顿金融秩序，为了统一财政和货币政策，他甚至直接兼任了央行行长一职。但他逐渐意识到，仅仅要求地方压缩投资、银行停止拆借是不够的，核心在于：

只要中央财政仍然依赖地方上缴，只要地方还能通过各种合同和减免侵蚀中央收入，宏观调控就永远缺少最后一根杠杆；而从更广的视野看，如果持续是中央没钱，地方有钱，中央权威何在？

于是分税制改革骤然加速。4月22日，中央听取了财政部部长刘仲藜和国家税务总局局长金鑫关于财税改革的汇报；4月28日，中央批准税制改革的基本思路，并决定由朱镕基负责一切领导工作[2]。

7月份，中央进一步将主要财税改革压缩到1994年1月1日同步推出，要求9月以前拿出具体方案[2]。财政中枢机关熬夜加班两个多月，方案终于出炉，9月2日和3日常委会开会，批准了改革方案。

但文件可以由中央通过，税却要在地方征收。各省的利益和算盘，不会因为一份文件而自动消失。

而财政部此前向各地征求意见的时候，绝大多数省份都持保留态度。特别是广东、江苏、山东等税源丰富地区，本就是财政包干的主要受益者。中央每拿走一笔，在地方看来都是自己少掉的一笔发展资金。

这里面的每一个省份，都需要单独谈判。财政税务官员们给出的只是一份方案，但朱镕基要做的，却是一场涉及十几个地区、数千亿元收入、无数旧承诺、以及中国未来中央和地方关系的艰难“交易”。

9月9号，朱镕基的专机从北京起飞，飞机直奔2300公里外的第一站——海南。

专机一起飞，朱镕基就跟随行同志约法三章[4]：一是不要盛气凌人，虚心听取意见，耐心解释改革方案；二是不放弃每一个细节，细致摸清地方困难；三是不参观游览，不在外住宿，不接受任何吃请送礼——

一个包、一个扇子都不要拿。

02

先海南，后广东，一位当年随行的官员形容这是“虚晃一枪”——先拿下一个容易谈的对象，给后面省份压力[5]。

海南是当时最大的经济特区，但实际利益却相对好谈。工作组测算，分税制改革对海南的影响只有3到5亿元，时任海南省委书记阮崇武基本没有反对意见，谈判只用了一天多就结束了。

第二站，就是广东。尽管有心理预期，但广东的反弹还是超出了朱镕基的预期，尤其是在围绕广东所提的四个条件的争夺中，而朱镕基坚持的策略就是：原则不能打折，价格可以商量。

朱镕基在广州珠岛宾馆，右一为体改委主任李铁映，1993年

四条意见的其中之一，是分税改革后，广东单独设立增值税分成比例，跟全国的75:25不同，以及按广东的中央收入增长率确定返还增长率。这触碰了中央确定的原则，被朱镕基坚决驳回了。

而在“以1993年为基数”这条意见上，朱镕基则展示了灵活的身段。

不同的基数年，决定不同的返还力度，基数越高，返还越多。很显然，以1992年为基数对地方不利，因为彼时经济刚刚回暖，财政增长有限，因此广东强烈要求以财政大幅增长的1993年为基数。

财政部官员也都是一群老法师，他们反对以1993年为基数，因为他们太清楚地方财政厅会搞什么花样了：一旦方案传开了，各地一定会在1993年剩下的几个月里突击收税，想尽办法把基数垫高。

事后证明，财政部的担忧完全应验，但朱镕基还是同意了广东的方案。

许善达后来回忆，朱镕基的判断是：如果继续在基数问题上争论，改革就可能推迟一年，而地方把1993年基数做大，中央确实会付出代价，但至少制度可以先改。只要分税制建立起来，以后再有增量，中央就能拿到大头[6]。

这不是简单的强硬或者妥协，而是一种策略：原则不能打折，但地方接受原则的价格可以谈。事实上，以1993年为基数这一让步，不仅帮助拿下广东，也大幅降低了后续省份的谈判阻力。

朱镕基16号在珠岛宾馆谈完，旋即回京，马上向中央领导同志汇报了海南和广东两省的对分税制的意见，地方的顾虑和实际困难，以及需要对地方让步的力度。领导们没有二话，统统支持。

广东这一关过去以后，其他省份的谈判仍然不轻松。

中西部一些等烟酒产区省份，不愿把消费税全交中央[2]，还有地方要求增值税全部留在本地，朱镕基全部拒绝，并苦口婆心地讲道理：地方困难可以靠返还和转移支付解决，但全国统一规则不能开口子。

到了新疆，他又跟当地同志强调另一面[3]：“阿勒泰地区要修额尔齐斯河水库，要开发矿山,要建设县乡公路，这些没有国家支持搞不起来。如果中央不从富裕地区多收一点的话，哪儿来这个钱？”

朱镕基在新疆阿勒泰考察，（左一）王乐泉陪同，1993年

对富省，他强调分税制有利于继续做大经济蛋糕；对穷省，他强调中央有钱才有能力重新分蛋糕。

从1993年9月9日，到11月21日，朱镕基带领的队伍历时74天，先后走访17个省区市和计划单列市。每到一地，财税官员都要拿出新旧两套体制，和地方一笔一笔算账。后来担任财长的项怀诚回忆，他们经常加班到深夜，有时通宵达旦，像打车轮战[8]。

也有顺利的省份。上海全力支持老领导，朱镕基在上海的那几天，只是听汇报，找⼈谈话，不参与具体意见。在离开时，他在大会上表扬了上海的大局观，并说：“上海同志们最后都是‘讲的北京话’，讲得很好。”[4]

在山东，省委书记姜春云同志表态：“我们有困难，但中央比我们更困难。大河没水小河干，我们困难再大，对于中央来说也是小的，我们自己克服。”财政厅厅长给他准备了一份困难材料，姜春云就是不念[7]。

到11月，朱镕基完成了17个省份力的最后一站——河北。地方阻力基本被化解。

12月15日，国务院正式作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，宣布从1994年1月1日起，废除地方财政包干制度，实行分税制；随后进一步规定，税务机关将拆成国税和地税，前者由中央垂直管理。

博弈的尘埃落定，庞大的中国财税系统开始转向。朱镕基事后总结[8]：“我自己掉了五斤肉。”

03

1994年2月，是分税制实行后的第一个“验收月”，西城区三里河的财政部大院上空，萦绕着一股紧张的气氛。

财政部担忧的“地方突击做大1993年基数”，最后一语成谶：1993年地方财政收入增长40%，但9月至12月的同比增幅，依次达到了52%、63%、86%和121%[8]，直接把“突击”两个字写脸上了。

在这个过程中，一些地方翻出企业历年欠税，提前征收未到期税款；有的企业账上没现金，便鼓励银行贷款缴税，然后私下返还；甚至有地方变换科目，把其他收入也塞进增值税或营业税，做大基数。

朱镕基知道，这些骚操作省长、市长是琢磨不出来的，只有财政厅长才会出这种馊主意[4]。他曾跟河北财政厅厅长说：“请你向你的部下约法三章，千万别出馊主意，别弄虚作假，大家规规矩矩，实事求是。”

中央也迅速插手纠正。1994年1月20日，财政部、税务总局和人民银行发出紧急通知[9]，清查擅改纳税期限、征收“过头税”、混淆科目、应退未退、借清欠增收和混缴中央收入等行为；违规收入可以从返还基数中扣除。

其实套利行为，早在财政部老法师们的意料之中，他们心里真正没底的，是分税制——到底能不能收上钱来？

财政部部长刘仲藜当时“如履薄冰”，他担心三件事情：一是分税制会不会导致通货膨胀？二是税制是否会打击生产，经济增长向下走；三是企业和征收人员不懂，导致收不上税来。他认为：“如果出现其中一件事情，我这个部长就得下台。”

而中央的支出是刚性的，尤其是对国防、边疆、中央机关的拨款，万一税收低于预期，刘仲藜下台也没用。于是，刘仲藜经过向朱镕基请示，特意向人民银行临时借款120亿，放在账上，以防万一。

2月8日，离春节两天，1月快报汇总：收入277亿元，比上年同期多106亿元，增长62%。折腾大半年的财政部，终于可以安心过年了。财政部本来有大年初二初三开党组会的传统，这一年也破例取消了。

而之后的每个月，中央税收都在增长，一直持续到12月，1994年全国财政收入增长了869个亿，增速20%，远超上下预期。而中央收入更是从958亿元，跃升至2907亿，占全国财政收入的比重从22%，直接飙到了55.7%。

当然，改革并非严丝合缝。仅1994年第一季度，财政部和国税总局就发出84个调整补充文件，这也从侧面说明了朱镕基当初谈判思路的正确——不追求完美，先搞定制度切换，再用一份份补丁把它完善。

而在1994年之后的三十年里，这种“打补丁”从来没有停过。

1995年，中央建立过渡期转移支付制度；2002年，调整企业、个人所得税划分方法；2004年，调整出口退税分担办法；2016年，“营改增”后将分成比例调整为50:50；2018年，分设24年的国税和地税重新合并……

三十年来，分税制的大框架没有推倒重来，但税收返还、转移支付、收入分成、支出责任、征管机构等方面一直在调整。在缝补中，分税制支撑了强大的中央财政，和中国经济繁荣的三十年。

历史证明，改革真正需要的，不是一步到位的完美，而是迈出第一步的勇气，以及后续继续纠错的能力。

04

朱镕基后来感慨：对财税体制改革取得的成功，怎么评价都不过分[4]。

有了稳定财力，中央才有能足够的工具进行宏观调控，才能用更长远的眼光来进行重大国防项目建设，才有了航母和五代机，才有能力实施铁路、水利、能源工程等重大基础设施建设，才能在中西部和困难地区实现扶贫，维持当地教育、医疗和基层的运转。

而之于应对1997年亚洲金融危机、1998国企改革、2003年社保改革、2008年全球金融危机、2012年后的产业升级、2018年后的贸易战、科技战、芯片和人工智能国家间竞争，都离不开强大的中央财政。

当然，分税制也留下了副作用。“财权上收，事权下沉”，财政收入更多集中到中央，教育、医疗、社保和基建等支出责任仍主要留在地方，导致了跑部钱进、土地财政、地方债等新问题。

从这个角度说，1993年珠岛宾馆的谈判从未真正结束。中央如何管控地方的行为、集中的权威性如何不打压分散的积极性、富裕地区如何跟贫困地区平衡……这些困扰中国两千多年的难题，现在仍然存在。

而朱镕基奔波的73天，向人们展示了一种现实：在中国，即便强大如中央政府，想要做成一件事情，也不能只靠口号和红头文件，而是需要一笔笔的算账，一场场的谈判，一轮轮的博弈，一次次的修正。它们不是改革的花絮，它们是改革本身。

如今斯人已逝，生者应继续向前。

全文完，感谢您的耐心阅读。谨以此文缅怀朱镕基总理。

参考资料

[1] 传好改革开放接力棒（下）——朱森林访谈录，广东省委党史研究室

[2] 分税制化解中央财政危机，刘仲藜口述，谢玮整理

[3] 朱镕基讲话实录，人民出版社

[4] 中国财税改革三十年亲历与回顾，贾康，刘克崮

[5] 财税体制改革：中央和地方的进一步磨合，中国新闻周刊

[6] 1994年财税改革的背景与决策过程，许善达，中国经济50人论坛

[7] 分税制改革：手里没把米，叫鸡都不来, 潇磊，刘飞，半拿铁

[8] 亲历分税制改革，马国川访项怀诚，共和国部长访谈录

[9] 关于清理核实1993年财政收支的紧急通知，财政部

[10] 1993年拉开序幕的税制和分税制改革,楼继伟

[11] 中国财政60年回顾与思考，王丙乾

[12] 朱镕基传：朱镕基与现代中国的转型，龙安志

[13] 1994改革年，南方周末

[14] 变化：1990年-2002年中国实录，凌志军

作者：戴老板

编辑：鲁舒天

研究：鲁舒天

责任编辑：戴老板