基建狂魔的称号最初属于美国，20世纪初的美国的铁路网就长达41万公里，是我们现在的3倍。然而2019年，美国基础设施排名世界13，落后于许多发达国家。
来自CFR的这篇报告指出，美国仅路况拥堵和机场不良状况造成的延误，每年就会分别带来1200亿和350亿美元的损失， 因而急需基建维护。基建投入不仅能改善基础设施环境，还能带动经济发展：据估计，每1%GDP的基建投入，就能创造150万就业岗位，拉动3200亿美元经济增长。
如此百利无一害的举措，为何却迟迟不曾实施呢？一来，联邦政府和地方政府有分歧。1977年以来，联邦政府在基建上承担的开支一直在下降，目前有75%的重担都落在了州和地方政府头上，使本就债务缠身的地方政府更加缺乏基建投入的动力。二来，两党关于基建开支的渠道也争论不休，民主党倾向于通过债务或税收直接拨款；而共和党人则希望鼓励私人部门介入从而降低成本。
目前，美国尝试通过公私合营企业和联邦基础设施银行来加大对基建的投入，但是疫情对基建刺激的大力需求遇上了大选，两党候选人都各有各的主张，项目反而迟迟不能落地。特朗普和拜登分别提出了哪些基建承诺？一旦兑现，将会引发哪些政策变化？
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在新冠病毒引发的经济危机中，专家警告称，美国的交通、供水和其他基建系统都存在严重缺陷。因此，关于如何改进美国的基础设施建设的讨论未有片刻停歇。
1. 概要
专家指出，美国的基础设施建设已经超负荷运载，危在旦夕。到2025年，将需要2万亿来填补资金缺口。立法者已经提出了一些提案，希望修复千疮百孔的财政系统，包括公共-私人合营、联邦基础设施建设银行和更多的联邦支出。Covid-19引发的疫情提供了一个契机，两党有望通过一揽子基建计划，在低利率的背景下刺激经济。
2. 引言
美国经济体量巨大，其中20万亿美元都依赖于道路、桥梁、铁路、港口、电网和网络组成的基础设施网络。然而，当前的这套系统建于几十年前。经济学家认为，（飞机、火车等）延误和不断上升的维修费用抑制了经济的进步。
民用技术工程师也提出了安全警告称，许多桥梁存在结构缺陷，废弃的饮用水和污水处理系统也在持续威胁公共安全。同时，其他大国却享受着高效而可靠的生活服务。在基础设施支出方面，美国尤其落后于发达国家。
唐纳德·特朗普（Donald Trump）总统承诺要解决这个问题。而在他的第一任期内，关于如何改善美国的基础设施的讨论也不绝于耳。对联邦支出持怀疑论态度的人推动了私人部门参与基础设施建设的新模式，认为这样更加有效且划算。
其他人则认为，公共支出的增加对国家增长的需求而言是必要的。疫情让美国的大部分经济活动陷入停滞。支持者纷纷附言，基础设施项目能带来国家急需的刺激。
3. 基础设施对美国经济有多重要？
经济学家提出，20世纪对基础设施的稳健投资为二战后美国的强劲增长奠定了基础。工程师兼历史学家亨利·彼得罗斯基（Henry Petroski）在他的著作《脚下的路：美国基础设施的历史与未来》一书中指出，美国经济为基础设施的疲弱付出了巨大代价。桥梁崩塌和大坝决堤之类的灾难危及人们的生命安全，道路、火车和水路若维护不及时也会降低经济生产力，从而损失数百亿美元。
根据彼得罗斯基的说法，每年仅交通拥挤导致的延误就让经济损失1200亿。机场是另一个堵塞多发地：机场支持了140万人的工作；国际旅游为美国带来了数百万美元的税收收入。研究发现，由于美国机场的不良状况而造成的飞机延误和航班取消每年会招致350亿美元的损失。
分析师认为，投资基础设施建设和维修当前的设施能够刺激经济。此举能提高效率、增加可靠性并降低交通成本，让经济免受冲击，激发经济的长期竞争力。需求和就业也能受益。美国大型企业Business Roundtable预计，将每年GDP的1%用于基础设施投资即能在2020年一年中创造3200亿的经济产出；830亿美元的基础设施计划将在三年内创造170万就业岗位。
经济学界普遍将基础设施支出视为“乘数效应”，尽管具体预测结果不一。2014年，马里兰州大学的研究发现，用于基础设施建设的1美元能带来3美元的GDP增长，在经济衰退时期这一效应要显著得多。全球咨询公司麦肯锡预计，美国基础设施建设支出每增加1%GDP，会为经济创造150万个就业岗位。
4. 美国的基础设施情况如何？
自上世纪60年代以来，美国人口翻了不止一番；彼时，美国的乡村都设计了大型基建系统。专家称，这许多基建都延伸到了人们的生活边界，甚至是过度延伸了，这有些危险。
20世纪80年代以来，美国土木工程师学会 (American Society of Civil Engineers)就有规律地记录了“报告卡”，上面载有美国基础设施建设的情况。
ASCE2017年的报告显示，美国的基础设施平均分为“D+”，即“低于标准”、存在“严重的恶化倾向”并且“崩溃的风险很大”。该组织预计，到2025年，美国的“基础设施缺口”将达到2万亿；而且，如果基建问题无法得到解决，将会造成4万亿美元的GDP损失。
2020年，美国基础设施投资的缺口
其他分析师也同意这一观点。麦肯锡公司的研究员表示，从2017年至2030年，每年都需投入1500亿才能赶上美国的基建需求。
交通运输业的需求最大。美国政府问责署 (Government Accountability Office)发现，将近四分之一的桥梁都有缺陷，其中10%为结构问题，14%为功能性过时。尽管美国机场的客流量为全世界最大，其航运设施业已超负荷运行。根据美国交通部门的统计数据，2019年，美国20%的抵达和起飞都有延误。
美国的铁路系统是一团乱麻。美国的商业铁路大部分都由私人运输公司运营，承载了美国40%的货物运输。同时，对货运铁路的关注降低了客运铁路的发展优先性。美国铁路公司（Amtrak）——美国最大的城际客运铁路提供商，已经积压了300亿美元的基础设施投资。
美国的供水和能源系统也危机四伏。美国国家环境保护局 (United States Environmental Protection Agency）预计，饮用水系统、污水和灌溉系统未来十年将额外需要6320亿美元的投资。港口和水路运输承担了美国四分之一的货物运输，但延误问题堆积如山。美国电网的运营商也在争取必要投资的路上步履蹒跚。断电问题增多，经济为此付出了数百万美元的代价。
此外，专家还警告了“宽带鸿沟”——农村和低收入群体仍得不到稳定高速的网络（即宽带）。联邦通信委员会 (Federal Communications Commission）2020年的报告指出，约有180万美国人（大部分都居住在农村）无法获得宽带。其他的预测则认为约有360万。两大党的州长也都将网络视为各州的优先事项，也都提出了价值数百万美元的改进方案。
5. 国际基建水平如何？
美国的基建水平几乎落后于所有发达国家。2019年，世界经济论坛的《全球竞争力报告》指明，美国在全球基础设施质量的排名降至第13——2002年是第5。美国不仅落后于法国、德国、日本、西班牙，还落后于阿联酋和英国。
到2040年，G20各国的基础设施支出
Business Roundtable的航空业排名中，美国只有四座机场入围全球前五十，而第一名只排到了世界第30位。
至于网络接入，世界经济论坛将美国的宽带覆盖率排在第18位。同时，美国人的网络费用高出欧洲人而速度却慢于他们。一些分析师将此归咎于美国的部分市场缺乏竞争力——通常只有一个网络供应商。其他人则认为，联邦政府网络规范的不连贯性打消了电信公司投资改进网络设施的积极性，尤其是在农村地区，铺设远距离宽带成本高昂。
资金水平的差异或许可以解释美国和欧洲大国间的差异。欧洲国家平均会将GDP的5%用于建设和维护基础设施，而美国只会支出2.4%。其他国家也常会吹捧投资的好处。中国的基础设施建设约占GDP的8%，这一比例也会随着该国宏大的疫情后复苏计划而上升。
美国基础设施建设占GDP的比例已经下降
美国的基础设施不仅质量差，对商人、工人和旅人的影响也很恶劣。美国客运铁路的速度平均只有欧洲高铁的一半。排名较为靠前的澳大利亚、加拿大、法国和英国发展了国家基础设施框架，中央政府可以集中指导并优先发展基建项目。美国的分权体制却始终很难做到这一点。
6. 美国基础设施的资金从哪里来？
与大多数工业化国家不同，美国多依靠当地和州的政府支出来满足其基建需求。大多数欧洲国家都是由国家支持其基础设施发展，而美国仅有25%的公共基建资金来自联邦政府——巅峰时期为1977年的38%。债务缠身的当地政府不得不承担更多投资和维护的成本。
美国交通运输基础设施建设的筹资方式主要是国家将高速公路信托基金 （Highway Trust Fund）直接拨款给州。HTF创建于1956年，就是为了给州际高铁系统以资金支持。
HTF主要从燃油税（过去二十年都没涨过）和其他与交通有关的税收中筹集资金，并将其用于公路和高速公路（约80%）以及公共交通项目（约20%）。但分析师表示，HTF正面临破产，最快2022年将出现逾60亿美元的赤字。
各州和地方政府承担了大多数基建支出
但是，联邦政府也会以融资机制和税收激励的间接方式支持基础设施建设。比如，1998年的《交通基础设施金融与创新法》（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act）。该法案为地方政府提供低利率的贷款和其他信贷援助，使其能为当地的基建项目筹得资金。国会研究处 (Congressional Research Service)计算得出，TIFIA自创建以来已经提供了近2500亿美元。
地方政府多依赖市政债券市场来为基建筹措资金，所以联邦政府也会支持市政债券市场。州和自治市也会发行债券以从私人部门吸纳资金，而华盛顿会给这些债券以诸多税收激励。最重要的是，从市政公债中获得的利息无需交税。CRS估计，联邦政府每年会为此损失370亿美元。
最后，政府和私人部门携手组织了一些小规模但日益增长的基建项目，即所谓的公私合营企业，简称P3s。在这种模式下，私人企业赢得了政府在基建（如高铁）方面的让步，以及收取通行费或使用费的权利，以作为其负责运营和维修的回报。P3s在欧洲国家更流行。部分是因为专家称，美国通过市政债券进行私人融资的成本低廉，当地政府能借此保证资金更便捷、便宜。
7. 有哪几种改善基础设施的提案？
专家称，美国终将会找到办法，用大笔资金来填补基础设施的赤字。但党派之间对各种提案各执一词。民主党倾向于联邦政府通过债务或高税收来直接拨款；而共和党人则普遍认为，可以通过鼓励私人部门的发展从而降低成本。
许多经济学家都支持提高用户成本，比如收通行费。他们认为，要求用户承担国家基建的责任不仅能增加收入，还能提升基建利用的效率。在联邦政府层面，最普遍的提案是增收燃油税。各州也可以增收通行费以筹得道路维护的资金。
但也有经济学家对联邦政府职能的扩大表示担忧，因为他们曾看到过一段受政治因素驱动的、浪费联邦基建开支的历史。
他们表示，若由联邦政府提供稳定的资金流，各州政府就会接收到激励从而修建原本不需要的设施并在之后竭力维护。而反对这种观点的人则指出，联邦政府应将钱还给各州和地方政府，后者更有能力解决本地的基础设施建设需求以及减少赤字。
在这种模式下，地方项目的资金则会来自于高额税收、债务发行和扩大公司合作，而非在许多州都难以还债时继续从联邦政府借款。
其他专家则指出，各州之间业已存在气候、天气、使用频率和纳税人财方面的差异，基建管理的进一步本土化会扩大各州基建的质量差距。他们还指出，联邦政府更有能力开展大规模基建项目；联邦政府能在赤字下维持运转，而各州和当地政府则必须做到平衡收支。
基础设施建设占联邦政府支出的比例下降
一些分析师说，只依赖P3模式和私营部门融资并不能解决美国基建系统中的资金缺口，比如维护费用。因为这些项目不太可能有足够的利润来吸引私人投资者。而且，CFR的资深助理Heidi Crebo-Rediker指出，美国缺乏大型基础设施建设的私有制文化，这可能是运输系统和公共设施私有化努力面临的长期政治障碍。
鉴于上述多个原因，关于如何投资基础设施的讨论主要集中在联邦层面，即特朗普政府和白宫。他们旨在通过实质性的基建法案，但仍未获得两党的共同支持。特朗普政府已发布了几份基建预算的提案，但都不是由共和党人提出的。
但是，政府内存在分歧。据称，特朗普曾多次抨击P3模式，并表示自己偏爱增加直接支出，从而提升了加征燃油税的可能性。2019年，民主党国会领袖和特朗普达成了价值2万亿美元的基建法案，但始终未能商定如何为其融资。同年，参议院委员会一致通过了一项法案，授权在五年内拨款2870亿美元，主要用于修复道路和桥梁。但该法案此后一直停滞不前。
国会提出建立一家美国基础设施建设银行，这一提议获得了些许支持。这样一家银行将是政府持有的企业，能像TIFIA一样为基建项目提供低价、长期的资金。支持者则表示，这种办法能克服分裂，协调建设跨州项目，华盛顿也有权发展重点项目。
他们还称，欧洲也有类似银行——欧洲投资银行（European Investment Bank）。对此持怀疑态度的人则指出，市政公债提供的融资已经足够廉价，利率已接近0，降至历史低位。
2020年民主党的总统候选人乔·拜登（Joe Biden）提出了一项计划，直接为基础设施项目拨款2万亿美元。该计划旨在到2035年建成无碳能源项目；提高宽带覆盖率；增加学校经费；投资改善高效率、可负担和御风寒的建筑；为零排放的交通工具提供联邦政府的支持。
8. 基础设施法案能否刺激后疫情时代经济？
有人指出，新冠疫情提供了一个契机，两党或能跨越分歧，通过一揽子基础设施建设项目，在低利率和廉价借贷的时代刺激经济发展。其他人也认为，疫情提供了关注技术和网络的一次机会。加拿大、法国和新西兰都已经发布了有限的、“准备就绪”的基建项目——尽管有些经济学家警告在美国的这些项目有很高的风险，因为很少有项目能够即时开工。
自三月以来，国会已经通过了三份Covid-19纾困法案，总金额早已超过2万亿美元。纾困法案（CARES）为交通运输机构、机场和美国铁路公司都分配了资金。但是，这一揽子计划缺少对资本项目提供的资金。
2020年7月，众议院通过了一项由民主党主导的基础设施一揽子计划，价值1.5万亿美元。该计划将增加联邦政府在桥梁和道路、公共交通、宽带、住房和低收入学校等方面的支出。参议院共和党人出于成本、环境条款、法案侧重点（城市而非农村）的考量而提出反对。
与此同时，特朗普政府试图利用行政指令提振基础设施投资，主要是交通领域。该行动缩短了环境审查程序以加快项目的审批。特朗普还呼吁在第四个冠状病毒刺激计划中为基础设施投入2万亿美元。然而，据报道，这一努力以及白宫正在制定的另一项价值1万亿美元的基础设施计划都仍停滞不前。
5月，Crebo-Rediker在CFR的虚拟会议上说，“我们将面临巨大的失业挑战”。“我们已经知道，对基础设施的投资不仅会创造就业，还会带来经济增长。我们将寻找不同的方法来发展美国经济。”
注：美国对外关系委员会（Council on Foreign Relations，CFR），是美国对政府最有影响力又无明显党派倾向的智库之一，成立于一战后，并在二战后壮大，致力于为美国政府提供政策理念和具体策略。
来源：The State of U.S. Infrastructure，CFR，2020.9.1
作者：James McBride Jessica Moss
原文链接：
https://www.cfr.org/backgrounder/state-us-infrastructure
狗仔卡
发表于 2021-3-30 09:44 AM
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