为了管理好货币，更重要的是管理好通货膨胀和市场贸易秩序，在近代之后世界各国陆续出现了中央银行。到了十七世纪，最先是在瑞典出现了发钞的中央银行，叫“Riksbank”。这家Riksbank最早是一家民间银行，1656年获得经营特许状，8年后因为坏帐倒闭。1668年，瑞典根据国会的授权重组，成立了Sveriges Riksbank，是瑞典王国唯一发行纸币的中央银行，但是不能免除用金币赎回纸币的义务。瑞典国家银行也成立了世界上历史最悠久的中央银行。1694年，英国的英格兰银行（Bank of England）开始成立，它最早也是一家实行金本位制发钞的私人银行，1946年才被收归国有。1998年改革后，英格兰银行成为一家隶属于英国财政部的更加独立并具有金融监管职能的公共机构。相比瑞典、荷兰、英国、法国和德国，作为美国中央银行的美联储成立更晚一些，且一开始出现，即以“公私合营”的形式成立，恰恰是美国这一分权制衡民主政治的一个现实的制度设计的产物。各国独立中央银行系统的形成与发展，这本身体现了人类社会国家制度现代化过程的大趋势。正因为任何国家都需要有政府一样，任何市场经济都需要货币。如何发行和管理货币，正如一个政府如何征税，如何花钱一样，应该是成为一个现代国家立国的根本性的制度建构。
从美国历史上来看，在1776年美国独立战争胜利后，十多年间都没有统一的货币。在1785～1788年间，东部几个州开始铸造和发行自己的铜铸币。为了支付第一次独立战争的债务，美国国会也曾发行了纸币，叫做“大陆币”，并引致了恶性通货膨胀。美国建国初期的恶性通胀和政府滥征税，导致了美国1786年的谢斯起义（Shays Rebellion）。也正是由于谢斯起义，在1787年通过的《美国宪法》中，除了在第一条第八款规定国会控制税收外，还明确加了一个条款：国会负责“铸造货币，厘定国币和外币的价值，并确定度量衡的标准；制定关于伪造合众国证券和通货的罚则”；并在第一条第十款明确规定，任何州政府“不得铸造货币；不得发行信用券；不得将金银币以外的任何物品作为偿还债务的法定货币”。这样，美国宪法一开始就明确把征税权、铸币权和货币发行权完全掌控在美国联邦议会手中。接着，在1787年，美国联邦政府开始铸造和发行统一的铸币“富兰克林分币”。到1792年，美国国会通过了一项铸币法案，批准美国正式铸币，确定以元为标准单位，且定1美元等于100美分，并从1894开始在费城的铸币厂开始铸造金币和银币。到了十九世纪，美国西部的金矿被发现，出现了淘金热，接着美国又在乔治亚州、卡罗莱纳和旧金山等设置了金币铸造厂，一些私人公司和州也开始发行金币和金锭。但是，到美国内战（1861～1865）时期，战争引起了美国的货币危机，铸币被储藏起来，财政部开始印制美元钞票（Greenbacks），一些全国性的银行和州的地方银行也在金本位制和银本位并用的制度下印发纸币，结果导致纸币、非正式的代用币和仿制的钱币充斥市场。这一混乱状态一直到1878年银元生产的恢复（参Joe Cribb等铸《世界各国铸币史》，中译本，第580～590页，Glyn Davies, History of Money, University of Wales Press，第9章1870之后的美国货币史）。
为了管理货币，美国联邦政府实际上一开始就想成立一个“中央银行”。据记载，美国独立战争一结束，美国的第一任财政部部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）就向国会提议成立一个全国性的银行，负责帮助美国各州发行债券，以逐步偿还独立战争时期所累积的政府债务。另外，汉密尔顿还认为，有个这样的银行，还可帮助保管财政部的存款及处理其他联邦政府机构财务上的收支。汉密尔顿的这个提议当时遭到了强烈反对。但是，汉密尔顿力排众议，终于于1791年在费城成功地建立了这样一个银行——合众国第一银行（The First Bank of the United States），但国会只批准第一银行经营20年。20年后，须再获得国会批准，该银行才能继续存在。美国第一银行也并不是现代意义上的中央银行，它实际上仍是一个私人性质的商业银行，与其他银行一样吸收储户的存款和发放商业贷款，且有70%的股权属于外国人，在当时这让很多美国人担心第一银行是欧洲金融家族控制美国的一个工具。故在1811年第一银行的20年经营期限到了之后，美国国会没有批准它继续存在，第一银行随即被迫关闭了（见王健，同上，第一章）。
在1812～1814期间爆发了第二次美英战争。为了打赢这场战争，美国政府花了大量军费，因而也背了大量战争负债，这使本来就很脆弱的联邦财政更加混乱不堪。当时，美国市场上合法的货币只有金银两种铸币，金银铸币又重又大，携带很不方便，民众纳税还债时只好选择地方银行发行的纸币。那一时期，美国的地方银行鱼龙混杂，管理不善，造成纸币泛滥，信用全无，面值大跌，形同废纸。为了整顿这一混乱的局面，更是为了支付政府欠下的战争负债，国会在1816年通过了建立第二合众国银行（The Second Bank of the United States）的法案，授予其为期20年的经营特许状。当年最激烈反对建立第一合众国银行的詹姆斯·麦迪逊（James Madison）此时已是美国第四任总统，为形势所迫，他也不得不签署了该法案。同年一个全国性的商业银行“合众国第二银行”成立。但第二银行仍然是一个全国性的私人商业银行，还不是一个现代意义上的中央银行。在当时美国第七任总统竞选中，安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）就反对第二银行，认为美国第二银行是一个精英机构，挟国际财阀集团之势，垄断金融业，牺牲普通社会民众的利益，偏袒东部制造业的发展。1833年，杰克逊当上总统后，兑现了自己的竞选承诺，把财政部的存款全部转移到州立银行，削弱了第二银行继续存在的理由。这种情况下，到了1836年第二银行的特许状在20年期限到期后，没有通过国会的审批，第二银行之后也只能以地方银行的身份继续经营了。
在20世纪30年代西方工业革命发生之后，美国经济迅速崛起，但经济和金融危机却不断发生，相继在1873、1884、1890、1893、尤其是1907年发生了大规模银行倒闭的金融危机。不断爆发的银行挤兑和破产乃至股市大跌的金融危机和经济危机，使美国工商界、金融界、学界乃至政界逐渐形成一些共识，大家觉得应该学英国和欧洲国家，成立一个统一的中央银行。在1907年，由参议院议员纳尔逊·奥尔德里奇（Nelson Aldrich）牵头，曾起草了一个《奥尔德里奇计划》的议会提案，建议成立一个美国中央银行，但遭到许多国会议员的反对。经过数年的讨论和争辩，成立中央银行的共识在美国各界逐渐形成。在1913年，在美国威尔逊（Thomas W. Wilson）总统的推动下，以《奥尔德里奇计划》为蓝本在国会通过了《联邦储备法案》，接着在1914年成立了由在华盛顿的联邦储备局（Federal Reserve Board）为政府机构并加上在12个城市设置的非盈利型联邦储备银行（the Federal Reserve Banks）所共同构成的美联储系统，简称美联储(FED)。
实际上，在1913美国国会通过《联邦储备法案》决定成立美联储之时，一些美国国会议员就表示对政府扩权的担忧。他们担心美联储会成为联邦政府过度干预经济活动、滥发货币的工具。实际上美联储系统在成立之初，其制度设计的初衷是美联储系统作为美国的中央银行，在制定货币政策的过程中拥有完全的独立性，不受总统和财政部影响。这一独立性在《联邦储备法案》中有一项明文规定：“美联储制定货币政策时不受包括总统在内的任何行政政府部门干预。”但是在美联储建立之初的几十年中，美联储的实际运行却受到白宫和财政部很大影响。之后，美国国会采取了一系列举措，支持美联储摆脱行政部门控制。实际上，美联储本身从成立那天起，也一直想按照《联邦储备法案》的设计摆脱财政部对它的货币政策决策的影响。故两个联邦机构的关系一直比较紧张。从政策目标上看，财政部为了减少联邦政府借款成本而盯住利率，结果就是货币超发与通货膨胀。而美联储本身却一直关注通货膨胀，因而在货币发行上比较谨慎。譬如，1946年美国的CPI上涨8.56%，1947年上涨14.33％，1948年上涨近8％。在如此高的通胀率情况下，当时的美联储认为有必要减少货币供应量，控制通货膨胀；然而美国财政部则表示反对，认为降低货币供应量并不一定可以有效控制通胀，反而要求美联储应保证货币供给，确保政府低利息的借款。结果，美联储与白宫和财政部之间的关系日趋紧张。1934年被任命为联储主席的马里纳·艾尔科斯（Marriner Eccles）也曾公开反对维持国债利率，这引起了白宫方面的不满。艾尔科斯在连任美联储主席14年之后，1948年杜鲁门（Harry S. Truman）总统没有将其提名连任。另一方面，美国国会则一直支持美联储的货币政策上的独立。为了解决在货币政策独立性上的对立，在1949年美国还国会专门举行了由参议员保罗·道格拉斯（Paul Douglas）所主持的听证会。道格拉斯在听证会后起草的报告就认为，应该赋予美联储自由制定货币政策的权力，即便政府借款成本上升，也应控制通货膨胀。
从组织架构上来看，经过近百年的演变，美联储由在华盛顿的政府机构联邦储备局和分布美国各地区的12个联邦储备银行组成。美联储货币政策的最高决策机构包括联邦储备局的7名执行委员（Members of the Board of Governors）和12名联邦储备银行的主席（Presidents of the Federal Reserve Banks）。联邦储备局的7名执行委员由主席、副主席及其他5位委员组成。这7名执行委员必须全部由总统提名，经过国会确认后才能上任。每个执行委员的任期为14年，到任后不能连任。执行委员上任后，总统没有权利罢免这些委员。如果需要罢免他们，必须有国会2/3的成员投票通过才可以。美联储这种任期安排，很大程度上限制了总统对委员会的控制能力。联邦储备局的执行委员可以被总统提名为美联储主席（Chair）或者副主席（Vice Chair），每次提名任期为4年。总统提名美联储主席和副主席后，也必须经过国会批准才能上任。一旦上任，主席和副主席在任期内同样不能被总统单独罢免，必须获得国会2/3的票数才能通过。从这些制度设计上可以看出，美国总统虽然是美国的最高行政长官，但对美联储货币政策的干预能力其实非常有限。同样，从美国建国一开始就实际上掌握着国家和政府财政收支权并开始有铸币、印制纸币和发行货币权的美国国会，在美联储设立后实际上也对美联储货币政策的干预也非常有限。尽管美联储主席每三个月都要向美国参众两院的一个联合货币委员会报告工作，解释货币政策的道理和实施情况，但这意味着不存在美国国会能直接干预和约束美联储的货币政策决策。
狗仔卡
发表于 2016-2-14 08:32 AM
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